Korupcja jako zagrożenie dla demokracji - referat wygłoszony na Komisji Praw Człowieka ONZ w Genewie 22 marca 2005 roku

Korupcja jako zagrożenie dla demokracji

Referat wygłoszony na Komisji Praw Człowioeka ONZ w Genewie w dniu 22 marca 2005 roku

Problem korupcji ma swoje źródło w antynomii jaka dotyczy funkcjonowania demokracji, jako systemu opartego na równych prawach obywateli i wolnego rynku dokonującego ich nieprzerwanej stratyfikacji w oparciu o zasoby materialne. Ponieważ wszelkie dobra oferowane na rynku mają swą cenę powstaje pokusa uzyskania szczególnych praw za cenę materialnej gratyfikacji.

Problem korupcji dotyczy w pierwszym rzędzie sprawujących władzę, a więc tych którzy w oparciu o mandat uzyskany od społeczeństwa są odpowiedzialni za funkcjonowanie państwa, dotyczy więc parlamentarzystów, urzędników państwowych, samorządowych czy przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości. Zapobieganie korupcji na tym obszarze jest warunkiem uczciwego i skutecznego funkcjonowania państwa demokratycznego.

Zakres działania korupcji jest jednak daleko szerszy i nie omija ani mediów odgrywających podstawową rolę w kształtowaniu opinii publicznej, ani bisnesu, ani organizacji pozarządowych. Wysokie koszty kampanii wyborczych czy też koszty prowadzenia nawet najbardziej uzasadnionej działalności społecznej powodują potrzebę dostosowywania programów do wymagań sponsorów. W ten sposób pieniądz ingeruje w instytucje demokratyczne. Dodajmy jeszcze, że korupcja nie zawsze musi mieć formę trywialnej łapówki często przyjmuje formę wzajemnie świadczonych uprzejmości i usług.

Tak szeroko rozumiana korupcja nie poddaje się łatwo regulacjom prawnym i musi być zwalczana przede wszystkim przy pomocy sankcji moralnych, których źródłem jest opinia publiczna.

Tak więc zajmijmy się dużo łatwiej definiowalnym problemem działania funkcjonariuszy publicznych w imię osobistej korzyści materialnej.

1. Co sprzyja szerzeniu się korupcji, a co jej zapobiega?

   1. Wszelkie gwałtowne przemiany ustrojowe, wdrażanie nowych ideologii, wymiana elit, niezależnie od tego jak są słuszne i jak ważną rolę odgrywają w budowaniu nowych społeczeństw, prowadzą do rozrastania się sfery korupcji.Totalna negacja dotychczasowego systemu, brak nowych usankcjonowanych społecznie wzorców zachowań, niekompetencja zwycięskich elit, towarzyszący temu miraż niewyobrażalnych karier politycznych i wiara w swoje możliwości, sabotaż i oportunizm ze strony elit dawnych, których świat się załamał i które chcą już tylko wywalczyć miejsce dla siebie i swoich najbliższych, wszystko to stwarza klimat niezwykle sprzyjający korupcji.W drugiej połowie dwudziestego wieku do takich gwałtownych przemian doszło zarówno w procesie dekolonizacji jak i w procesie demokratyzacji, urynkowienia i prywatyzacji gospodarki krajów byłego bloku sowieckiego. W obydwu wypadkach prowadziło to do gwałtownego wzrostu procesów korupcyjnych, który stał się źródłem degradacji krajów afrykańskich i poważnych trudności gospodarczych i społecznych na terenach byłego ZSRR i jego wasali.Fakt ,że podnoszę ten problem nie oznacza iż uważam, że należy pieczołowicie pielęgnować nawet najbardziej niesprawiedliwe i nieefektywne systemy ustrojowe. Należy natomiast pamiętać, że przemiany będą niosły ze sobą korupcje i że takie instytucje międzynarodowe jak Bank Światowy czy MFW powinny temu przeciwdziałać co najmniej równie energicznie jak przeciwdziałają protekcjonistycznej polityce krajów słabo rozwiniętych.

   2. Korupcja w krajach rządzonych autorytarnie jest naturalnym, immanentnym elementem systemu wywodzącym się z jego logiki. Stanowi swoistą rentę władzy. W zależności od zajmowanego stanowiska wobec braku kontroli społecznej przysługuje tam nieformalne prawo do uzyskiwania odpowiednich dodatkowych dochodów. Nielojalność wobec systemu lub przekroczenie przysługującego pułapu nadużyć może tego prawa pozbawić lub wręcz narazić na represje, ale jest to wtedy akt polityczny nie mający nic wspólnego ze zwalczaniem korupcji.W systemach demokratycznych istnieją procedury pozwalające społeczeństwu kontrolować władzę. Korupcja jest przestępstwem ściganym przez prawo. Jest to jednak przestępstwo bardzo trudno udowadnialne i w ramach państwa prawa opartego na prawie stanowionym, chroniącego prywatność i interes jednostki bardzo trudno jest wypracować efektywne środki walki z korupcją. W państwach o dłuższej tradycji demokratycznej zdołały się zrodzić stosowne normy obyczajowe i to raczej one niż doskonałość systemu prawnego odpowiadają za niższy stopień korupcji. Obserwowana atomizacja społeczeństw i destrukcja norm obyczajowych wpływają na rozrastanie się korupcji również i w tych krajach.

   3. Rozwiązania liberalne promujące deregulacje i ograniczenie zakresu funkcjonowania państwa na pewno ograniczają obszar korupcji, otwierają natomiast drogę do innych patologii. Naruszają one równowagę pomiędzy interesem jednostki a interesem wspólnoty. Brak poczucia bezpieczeństwa zapewnianego obywatelom przez państwo powoduje ich alienację i proces oligarchizacji i anarchizacji życia społecznego narasta. Przeciwdziałanie korupcji metodą tworzenia coraz to nowych, kazuistycznych przepisów prawnych również nie jest rozwiązaniem, towarzyszy mu rozrost biurokracji i równolegle prowadzi do destrukcji systemu prawnego. Prawo przestaje tworzyć spójny system, a zaczyna być labiryntem często sprzecznych przepisów. Labirynt ten, niedostępny zwykłym obywatelom staje się wylęgarnią oszustów.

   4. Poszukując we współczesnym świecie pozytywnych wzorców systemowych można wskazać na kraje skandynawskie w których problem korupcji został praktycznie wyeliminowany. Sądzę, że sprzyja temu zarówno wysoka stabilność społeczna i ustrojowa jak i względny egalitaryzm. Niezależnie od formalnej legalności nadmierne dysproporcje pomiędzy uznawanym społecznie wysiłkiem, talentem, nakładem pracy a uzyskiwanymi dochodami powodują erozję systemu moralnego społeczeństwa, stanowiącego podstawowa barierę dla procesów korupcyjnych.

2. Jak walczyć z korupcją?

   Walka z korupcją, podobnie jak w ogóle skuteczna walka z przestępczością wiąże się z ograniczeniem praw i wolności obywatelskich. Podstawowym problemem jest tu proporcjonalność wprowadzanych ograniczeń do zagrożenia patologią oraz skutecznością jej zwalczania. Eskalacja terroryzmu spowodowała poważne ograniczenia w wolności przemieszczania się, ochronie prywatności czy wręcz wolności osobistej. Niektóre z nich mogą budzić poważne zastrzeżenia. Kontrowersji takich nie uniknie się również dyskutując środki zwalczania korupcji.

   1. Nie wierzę, aby istniały takie wynagrodzenia w sferze publicznej, które całkowicie eliminują pokusę korupcji, ale nadmierne różnicowanie dochodów w sferze publicznej i prywatnej na pewno korupcji sprzyja. Nie dofinansowanie służby zdrowia, edukacji, policji czy urzędników państwowych czyni te wielkie obszary życia społecznego podatnymi na korupcję. Przykład krajów skandynawskich ograniczających rozwarstwienie społeczne wydaje się wyraźnie wskazywać na znaczenie rozsądnego egalitaryzmu w budowaniu spójności społeczeństwa w walce z korupcją.

   2. Warunkiem powodzenia w walce z korupcją jest powszechność tej walki. Sprowadza się ona do wytworzenia norm zachowań obywatelskich, które powodują odrzucenie wszelkich propozycji korupcyjnych jako niestosownych, niemoralnych i społecznie nagannych. Taki proces jest nierozerwalnie związany z jawnością życia publicznego z dostępem obywateli do informacji. O ile tabu tajemnicy państwowej ulega systematycznemu ograniczaniu to jego miejsce zajmują kolejne tajemnice gospodarcze (bankowa, handlowa, skarbowa itp.) mające za zadanie ochronę prywatności. Sama ochrona prywatności obywatela nie może budzić zastrzeżeń tam gdzie jego działania nie dotyczą innych, jednakże zachowania aspołeczne godzące w interes wspólnoty powinny być przedmiotem publicznej oceny i sankcji. Szczególnie trudnym do pokonania problemem jest ochrona prywatności wielkich korporacji ponadnarodowych które nie są zainteresowane w skutkach społecznych swego działania. Informacje o ich poczynaniach okazują się praktycznie niedostępne dla obywateli. W tych warunkach korzystając ze wszystkich praw są one wyjęte spod oceny moralnej społeczeństwa. Minimalnym warunkiem przełamania barier tajemnicy, dość skutecznym w walce z korupcją, jest składanie przez osoby publiczne corocznych, jawnych oświadczeń majątkowych, których prawdziwość byłaby gwarantowana sankcją karną.

   3. Przestępstwa korupcyjne są szczególnie trudne do udowodnienia, gdyż obydwie strony dająca i biorąca łapówkę są zainteresowane w tym, aby sprawa nie ujrzała światła dziennego. W Polsce tę solidarność usiłuje się przełamać znosząc odpowiedzialność karną osoby na której łapówka została wymuszona. Rezultaty niedawno wprowadzonych uregulowań nie są jednak jeszcze znane. Wydaje się, że w zwalczaniu korupcji dużo skuteczniejsze niż działania wymiaru sprawiedliwości mogą się okazać działania administracyjne prowadzone przez kontrolę wewnętrzną opartą o skargi obywateli lub kontrole skarbową. W wypadku kontroli wewnętrznej winno się prowadzić analizę decyzji administracyjnych podejmowanych w podobnych sytuacjach, zaobserwowanie wśród decyzji rozbieżności powinno eliminować urzędnika. Kontrola skarbowa powinna porównywać majątek badanej osoby i jej bliskich z ich legalnymi dochodami, pojawienie się niespójności winno skutkować postępowaniem skarbowym oraz eliminować z funkcji publicznych. Działania takie mimo iż nie ujawniają bezpośrednio korupcji i nie skutkują postępowaniem karnym, to jednakże eliminują z życia publicznego osoby nie dające gwarancji uczciwego wypełniania obowiązków.

   W postępowaniu karnym w sprawach korupcyjnych należy zwrócić uwagę na zróżnicowanie odpowiedzialności, eliminowanie z życia publicznego osób skazanych oraz utratę odniesionych przez nich korzyści materialnych

   1. Uważam, że wyżsi urzędnicy państwowi, osoby zaufania publicznego, sędziowie, prokuratorzy, służby skarbowe powinni być poddani ostrzejszym sankcjom karnym niż zwykli obywatele.
   2. Skazanie za korupcję winno wiązać się z obligatoryjnie orzekaną karą dodatkową pozbawienia lub co najmniej ograniczenia praw publicznych (zakaz pełnienia funkcji publicznych, kierowniczych, zakaz uczestniczenia w przetargach publicznych itp.)
   3. Utrata korzyści materialnych. Jest to chyba najtrudniejszy problem. Otóż przestępstwo korupcji jest niewątpliwie przestępstwem z chęci zysku. Dlatego też karą najbardziej adekwatną i jednocześnie najbardziej dolegliwą okazuje się nie pozbawienie wolności ale pozbawienie mienia. W końcu nawet przy długoterminowych karach więzienia uzyskane nielegalnie dochody, przeliczone na rok spędzony w celi okazują się niewyobrażalne dla przeciętnego obywatela, Jednocześnie udowodnione przestępstwo korupcyjne stanowi jedynie wierzchołek góry lodowej intratnego procederu. W tych warunkach konfiskacie powinien podlegać cały majątek, którego legalności skazany nie potrafiłby wykazać. Jest to oczywiste naruszenie zasady domniemania niewinności, ale w połączeniu z kontrolami skarbowymi przeprowadzonymi w otoczeniu skazanego prowadziłoby do radykalnego ograniczenia korupcji.
   4. Bardzo zniechęcająco tym razem na osoby usiłujące korumpować urzędników wpływała by zasada nieważności z mocy prawa decyzji, transakcji i umów zawartych w warunkach przestępstwa korupcji.

   Zbigniew Romaszewski