Oficjalna strona senatora Zbigniewa Romaszewskiego
Prokurator Generalny jako temat zastępczy
Artykuł zamieszczony w "Rzeczpospolitej" napisany 2 października 2003 roku
Od 14 lat zajmuję się w Senacie problemami praworządności, ale nie wymyśliłbym, że źródłem kryzysu wymiaru sprawiedliwości w Polsce jest połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości z funkcją Prokuratora Generalnego.
W PRL, podobnie jak we wszystkich krajach bloku komunistycznego, urzędy te były rozdzielone, a jednak trudno byłoby uznać praworządność tego okresu za wzorcową. Z drugiej strony w USA urząd Prokuratora Generalnego jest połączony z funkcją Ministra Sprawiedliwości a przecież trudno nawet porównywać problemy wymiaru sprawiedliwości w Stanach Zjednoczonych i w krajach naszego regionu.
Tak więc należy przypuszczać, że są inne, głębsze powody przeżywanego kryzysu i to na nich trzeba się skoncentrować, zamiast łudzić się wiarą w magię posunięć pozornych.
W 1989 roku, podczas rozmów Okrągłego Stołu idea połączenia prokuratury z ministerstwem sprawiedliwości była traktowana przede wszystkim jako działanie doraźne, mające na celu likwidację hierarchicznej, całkowicie upartyjnionej struktury ówczesnej Prokuratury Generalnej PRL. Problemem, który rzeczywiście budził dyskusje po stronie solidarnościowej, była natomiast sprawa łączenia przez prokuraturę funkcji śledczych i oskarżycielskich. Połączenie tych funkcji narusza bowiem równość stron w procesie karnym. Prokuratura w śledztwie gromadzi dowody winy, pomocne jej w oskarżeniu, natomiast gromadzenie dowodów niewinności pozostawia stronie nie dysponującej dostatecznymi środkami ani prawnymi (przesłuchania, przeszukania), ani materialnymi. W tej sytuacji dość popularny był pogląd o potrzebie powrócenia do przedwojennej instytucji niezależnego sędziego śledczego, nadzorującego postępowanie przygotowawcze i pozostawienia w gestii ministra sprawiedliwości prokuratury, jako urzędu oskarżycielskiego, stanowiącego instrument realizacji polityki karnej państwa.
Nowo przyjęty w roku 1996 Kodeks Postępowania Karnego instytucji sędziego śledczego jednak nie wprowadził, powierzając za to szereg decyzji prokuratorskich nadzorowi sądów powszechnych (postanowienie o areszcie tymczasowym, zgoda na stosowanie podsłuchów i niektórych środków operacyjnych, nadzór nad zatrzymaniami). W ten sposób formalnie zostały spełnione wymogi Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. Nie sądzę jednak, by wpłynęło to na realny wzrost praworządności. Raczej przeciwnie, gdyż od przeciążonych ilością spraw sądów zażądano, by włączyły się jeszcze i do postępowań przygotowawczych. W tym celu akta sprawy muszą przewędrować z prokuratury do sądu a następnie poczekać na decyzję. Zaś w sądzie, zawaleni sprawami sędziowie zdają się w większości na opinie urzędu prokuratorskiego i zdarza się, że nie czytając akt, wydają postanowienia, których uzasadnienia niczym nie różnią się od gotowców, stosowanych za PRL. Awantura wybucha dopiero wtedy, gdy ktoś - np. parlamentarzysta - zainteresuje się przesłankami takiej, a nie innej decyzji. Wówczas mówi się o niezawisłości sędziowskiej.
Tak więc gwarancje procesowe nie wzrosły, wzrosło za to obciążenie sądów i idąca z tym w parze przewlekłość postępowań. Efekt statystyczny jest taki, że zaległości w prokuraturze raczej maleją, natomiast zaległości w sądach z roku na rok rosną. Do tej pory nie rozumiem czemu nie przeprowadzono reformy systemu, i co stało na przeszkodzie, by części prokuratorów nadać pełne uprawnienia sędziów śledczych, a z pozostałych stworzyć urząd oskarżycielski. Być może zaważyła na tym zachowawczość środowisk prawniczych, być może lęk przed tworzeniem zupełnie nowej procedury, ale poważna dyskusja na ten temat nigdy nie była prowadzona. Żeby sprawa była jasna: nie jestem fanatykiem instytucji sędziego śledczego, ale jeżeli już tak bardzo chcemy „odpolityczniać” prokuratury, to rozwiązanie takie wydaje się daleko bardziej efektywne, niż dość wątpliwa idea rozdzielenia funkcji ministra i prokuratora generalnego.
W tej ostatniej sprawie moje wątpliwości wynikają przede wszystkim stąd, że nie sądzę by to akurat polityczne naciski ministra na prokuratorów były szczególnie groźne. Zakres kompetencji i autorytet ministra sprawiedliwości, bez względu na to, kto sprawuje władzę, jest na tyle ograniczony, że tylko w niewielkim zakresie może on być skuteczny w egzekwowaniu takich nacisków. Jest to fakt na tyle znany, że niezależnie od stanu polskiego wymiaru sprawiedliwości, jeszcze nikt nigdy w Sejmie nie złożył votum nieufności wobec ministra tego resortu. O wiele bardziej obawiałbym się postronnych ingerencji na niższych szczeblach prokuratury i to nie ze strony ministerstwa, ale ze strony grup „trzymających władzę”, służb specjalnych, czy po prostu lokalnych układów.
Trudno istniejącą w prokuraturze sytuację uważać za zdrową. Umorzeniom ze względu na niską szkodliwość społeczną w sprawach milionowych malwersacji, towarzyszy stosowanie aresztu śledczego w sprawach drobnych wyłudzeń, jeśli tylko dotknęły one osoby z kręgu wymiaru sprawiedliwości. Tak rzeczywiście jest, ale to raczej wynik nepotyzmu, korupcji, klikowości i anarchizacji wymiaru sprawiedliwości, niż mechanizmów presji politycznej. Co gorsza większość nader kontrowersyjnych decyzji ma imprimatur niezawisłych sądów i na to już ani połączony, ani podzielony minister nic nie poradzi.
Próba zmiany tego stanu rzeczy przez ministra Lecha Kaczyńskiego, w jego starciu ze służbami specjalnymi, zakończyła się dla niego fatalnie. Trudno więc nie rozumieć ministra Kurczuka, że nie mogąc wiele zdziałać, chciałby się przynajmniej częściowo uwolnić od odpowiedzialności i uchronić przed pomówieniami. Ale rozumieć nie znaczy pochwalać.
Trzeba dodać, że sam pomysł poza tym, że jest rodzajem walki z cieniem, ma jeszcze dwie, w rozumieniu jednych, wady, w rozumieniu innych zalety. Otóż nasza Konstytucja w artykule 198 szczegółowo wymienia urzędników, którzy mogą odpowiadać przed Trybunałem Stanu. Jak łatwo się domyślić nie ma wśród nich Prokuratora Generalnego. Ponieważ, jak rozumiem, Prokurator Generalny, powoływany na 6 lat, w trosce o jego niezawisłość, miałby również nie odpowiadać przed Sejmem, to utworzylibyśmy, instytucję ustrojową, odpowiedzialną przed „Bogiem i historią”. Nietuzinkowy pomysł w państwie demokratycznym, które jest już właściwie jedną nogą w Unii Europejskiej.
Drugi problem dotyczy tego, kto mianowicie miałby tę apolityczną, nieusuwalną i przed nikim nieodpowiedzialną postać wybrać. Sejm, Senat, Prezydent? Ich wspólne osiągnięcia w dziedzinie apolityczności są już widoczne gołym okiem na przykładzie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. A więc może tak naprawdę, to po prostu „grupa trzymająca władzę” chciałaby mieć kogoś, kto przez nikogo niekontrolowany mógłby kontrolować wymiar sprawiedliwości, choćby przez lufcik?
Co innego, gdyby minister Kurczuk postulował wyłanianie tak znaczącej postaci w wyborach powszechnych, wówczas gotów jestem zrewidować swoje stanowisko. Chwilowo jednak wolę sytuację, w której Sejm jeśli nawet nie może odwołać ministra - prokuratora generalnego, bo stoją temu na przeszkodzie układy partyjne, to może przynajmniej wezwać go na dywanik.
Najsmutniejsze w całej sprawie jest to, że pomysł na rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, jako prosty, mający magicznie odpolitycznić prokuraturę, spotkał się ze sporym zainteresowaniem po obydwu stronach opozycyjno - koalicyjnej barykady. Świadczy to nienajlepiej o pojmowaniu demokratycznych mechanizmów przez część naszych elit. Kryzys wymiaru sprawiedliwości jest faktem, który ciąży zarówno nad bezpieczeństwem obywateli jak i nad sprawnością obrotu gospodarczego, czy ochroną stosunków pracy. Trzeba jednak powiedzieć sobie jasno: nie ma łatwych sposobów rozwiązania tego problemu. Wszystkie propozycje, które są oferowane powinny być bardzo głęboko przemyślane - to właśnie wymiar sprawiedliwości jest przecież, niekwestionowaną przez nikogo, podstawą państwa.
Na koniec chciałbym w zwrócić uwagę na dwie, podstawowe bolączki, które nurtują polski wymiar sprawiedliwości. Bez zaradzenia im żadne istotne usprawnienia nie są możliwe. Pierwsza, to zapaść materialna. Otóż nasi bardzo neoliberalni politycy, zapewne rozumując jeszcze w marksistowskich kategoriach bazy i nadbudowy, zaliczyli wymiar sprawiedliwości do nadbudowy, a ponieważ „przede wszystkim gospodarka”, to budżet wymiaru sprawiedliwości był przez wiele lat zaledwie waloryzowany. Jednocześnie ponad dwukrotnie wzrosła przestępczość, zmienił się charakter własności w gospodarce, sądy zostały zarzucone sprawami cywilnymi, gospodarczymi, rejestrowymi. Od roku 1997 coś w budżecie drgnęło, ale potem przyszedł kryzys i wszystko wróciło do normy. Obawiam się, że ulubiony przedmiot sporu prawników, kryminologów i dziennikarzy, czy polityka karna powinna być restrykcyjna czy liberalna, w obecnej sytuacji materialnej wymiaru sprawiedliwości ma charakter czysto akademicki, gdyż bez dodatkowych środków nie można ani budować więzień, ani rozbudowywać służb probacyjnych. Zwykła wycieczka do sądów lub prokuratury powie nam wiele o stanie państwa.
Druga kwestia to podniesiony w komentarzu przez Bronisława Wildsteina problem korporacji zawodowych działających na terenie wymiaru sprawiedliwości. Samorząd sędziów, samorząd (prawda, że ograniczony) prokuratorów, adwokatów, radców prawnych, notariuszy, wreszcie komorników. Wszystkie te samorządy mają realizować wymiar sprawiedliwości w naszym kraju, ale w rzeczywistości pochłonięte są przede wszystkim dbaniem o swoje interesy korporacyjne i bardzo słabo, jeśli w ogóle, kształtują etos zawodowy. Szczególnie niepokojąca jest sytuacja w sądownictwie, stanowiącym zgodnie z Konstytucją trzecią władzę. W jaki sposób Naród, sprawujący zwierzchnią władzę w państwie, ma ją realizować poprzez alienujący się samorząd sędziowski, to dla mnie zbyt trudna zagadka.
Obawiam się, że bez rozwiązania tych problemów, w naszym wymiarze sprawiedliwości niewiele się zmieni. Zaś ich rozwiązaniu służy raczej wzmacnianie, niż osłabianie pozycji ministra sprawiedliwości.
Zbigniew Romaszewski
