Wstępne założenia programowe - lipiec 2003

Wstępne założenia programoweprzyszłego Stronnictwa Suwerenność - Praca - Sprawiedliwość

Warszawa 9 - 31 lipca 2003 roku

Od redakcji: Zamieszczony poniżej tekst nie był nigdzie publikowany. Jest to "pierwsza przymiarka" do sformulowania założeń programowych ugrupowania, którego założenie było wówczas w planach, nad powołaniem którego trwały prace, ale nie miało ono jeszcze nazwy, ani określonych form organizacyjnych. Tekst nie jest ukończony, zdecydowaliśmy jednak o zamieszczeniu go w tym miejscu, gdyż jest on świadectwem trwającego wówczas tworzenia się przyszłego SPS-u.

Tu znajdą Państwo dokumenty Stronnictwa "Suwerenność - Praca - Sprawiedliwość":

• Cele i zasady ideowe Stronnictwa - październik 2003 roku
• Organizacja w okresie tworzenia Stronnictwa - październik 2003 roku

Spis treści: Wstęp Diagnoza sytuacji 1. Wpływ pieniądza na politykę państwa 2. Zjawiska narastającej korupcji 2a. Ograniczenie moralnej intuicji na rzecz prawa stanowionego 2b. Nadmierna ochrona prywatności 2c. Ograniczenie roli kontroli państwowej 2d. Zróżnicowanie dochodów w sektorach państwowym i prywatnym 3. Nadmiernie rozbudowany system prawny 4. Kryzys wymiaru sprawiedliwości 5. Rosnące zagrożenie przestępczością I. Rozwiązania ustrojowe I.1. Senat I.2. Stanowienie prawa I.3. Wybory I.4. Partie polityczne i ich finansowanie I.5. Problem z Trybunałami I.6. "Instytucje eksperckie" I.7. Referendum I.8. Budżet

Wstęp

Pisząc założenia programowe chciałbym od razu zaznaczyć, że dotyczą one wybranych znanych mi zagadnień, natomiast mam nadzieję, że inne problemy, których kompleksowość przekracza moje kompetencje (zakres opiekuńczości państwa, gospodarka, finanse), podejmą inni, bardziej przygotowani zawodowo koledzy. Tak więc przedstawione założenia dotyczą:

1. Ustroju
2. Systemu prawnego Rzeczypospolitej
3. Praworządności
4. Prawa do informacji i mediów

Należy od samego początku zdawać sobie sprawę, że w naszych postulatach i działaniach jesteśmy ograniczeni rezultatem referendum akcesyjnego i wynikającą z niego koniecznością dostosowania się do ustawodawstwa unijnego.

Należy również zauważyć, że podstawowy akt Unijnego ustawodawstwa - Konstytucja - jest jeszcze przed nami i nasz wpływ na jego kształt nie jest do końca jasny. Z punktu widzenia programowego natomiast należy jednoznacznie podkreślić, że jesteśmy zasadniczymi przeciwnikami wszelkiej federalizacji i domagamy się realizacji idei wspólnoty ojczyzn.

Przedstawione założenia programowe mogą być realizowane w trzech bardzo różnych sytuacjach politycznych:

1. większości 2/3 w Sejmie i bezwzględnej większości w Senacie
2. bezwzględnej większości Sejmowej
3. uczestnictwa w koalicji rządzącej
4. uczestnictwa w sejmowej opozycji
5. pozostawania poza Sejmem

Oczywiście, każda z tych sytuacji wymaga innej taktyki i stwarza inne możliwości realizacji programu.

Jest rzeczą trywialną, że w 1 wypadku zakres wpływania na losy Rzeczypospolitej jest praktycznie nieograniczony, podobnie, jak odpowiedzialność i w tych warunkach może być realizowany cały zapowiedziany program. Przypadek 2 wymaga jednak kompromisów i poszukiwania koalicjantów do przeprowadzenia zmian konstytucyjnych. Pozwala natomiast realizować program w zakresie niezbędnych dla rządu ustaw zwykłych. Sytuacja trzecia wymaga kompromisów programowych na etapie tworzenia koalicji rządzącej. Wszystko to jest dosyć banalne i uzależnia wpływy polityczne i możliwości realizacji programu od ilościowej obecności w parlamencie.

Niebanalny jest natomiast przypadek 4, a więc znaczące uczestnictwo w opozycji, który stwarza większe możliwości wpływu na problemy regulowane konstytucją, niż na problemy rozwiązywane w oparciu o ustawy zwykłe. Wymóg 2/3 głosów w Sejmie i bezwzględnej większości w Senacie, przy wszelkich zmianach konstytucji, stwarza dla koalicji rządzącej konieczność uzgodnienia zmian z opozycją i pozwala na wynegocjowanie nawet daleko idących zmian zgodnych z programem ugrupowania mniejszościowego. Oczywiście wiąże się to również bardzo często z daleko idącym kompromisem z jego strony i wymaga szerokiej dyskusji wewnątrzpartyjnej. Sytuacja taka jest dużo mniej abstrakcyjna niż opisane w punktach 1 i 2, tym bardziej, że akcesja do Unii, a tym bardziej przyjęcie przez nią Konstytucji, wymagać będzie od ekipy rządzącej przeprowadzenia zmian w Konstytucji RP. Sytuacja 5 zmusza ugrupowania do podjęcia szerokich działań popularyzacyjnych wśród szerokich rzesz społeczeństwa i pozwala mu wpływać na kształt polityki państwa przez podejmowanie społecznych inicjatyw ustawodawczych i referendalnych. Powodzenie takich inicjatyw niewątpliwie wzmacnia popularność i siłę ugrupowania.

Uwzględniając to, co zostało powiedziane wyżej, założenia programowe, dotyczące poszczególnych punktów będę przedstawiał kompleksowo, zaznaczając jedynie, czy wymaga to zmian konstytucyjnych, czy też problem daje się rozwiązać przy pomocy ustawy zwykłej.

Diagnoza sytuacji

W dziedzinie ustrojowo - prawnej podstawowe problemy Polski, jako państwa demokratycznego, sprowadzają się do:

1. Rosnącego wpływu pieniądza - bezpośrednio bądź za pośrednictwem mediów - na politykę państwa. Tworzenie grup oligarchicznych.
2. Zjawiska narastającej korupcji
3. Niejasnego, niespójnego i nadmiernie rozbudowanego systemu prawnego.
4. Kryzysu wymiaru sprawiedliwości
5. Rosnącego zagrożenia przestępczością

Nim przejdę do systematycznego przedstawienia proponowanych reform, chciałbym w kilku słowach scharakteryzować przedstawione powyżej problemy.

Ad. 1. Rosnący wpływ pieniądza na politykę państwa. Tworzenie grup oligarchicznych. Na początek może warto sobie zdać sprawę z tego, że funkcjonujące w naszym kraju systemy demokracji w życiu politycznym i wolnego rynku w życiu gospodarczym, są między sobą w sposób istotny sprzeczne.Na początek może warto sobie zdać sprawę z tego, że funkcjonujące w naszym kraju systemy demokracji w życiu politycznym i wolnego rynku w życiu gospodarczym, są między sobą w sposób istotny sprzeczne.W warunkach istniejącej antynomii jest rzeczą niezwykle istotną zachowanie właściwej równowagi, gdyż z jednej strony politycy, wybrańcy ludu, będą poszukiwali renty władzy budując kapitalizm polityczny, z drugiej strony uczestnicy gospodarki wolnorynkowej w sposób legalny (media) i nielegalny (korupcja) będą usiłowali wpływać na budowę systemu politycznego sprzyjającego powiększeniu ich renty kosztem reszty społeczeństwa. Spotkanie się interesów obydwu grup prowadzi do budowy systemu oligarchicznego, w którym rządy sprawują niekonstytucyjne, nieformalne grupy „trzymające władzę", zaś wolny rynek zostaje zdominowany przez patologiczne „układy".Przeciwdziałanie tym tendencjom, poza bezwzględną walką z korupcją i nadużyciami władzy, wymaga ingerencji w system wyborczy, w sposoby finansowania partii politycznych, a także budowę nowego porządku medialnego. Ten ostatni problem jest najtrudniejszy i obecnie trudno wskazać, funkcjonujące gdzieś na świecie, zadowalające rozwiązanie. Usytuowanie mediów, jako podmiotów wolnego rynku, nadaje wybranym grupom prawo praktycznie wyłączności w kształtowaniu świadomości społeczeństwa. Podstawowa zasada równości politycznej obywateli zostaje złamana, a pieniądz zaczyna legalnie ingerować w funkcjonowanie państwa. Problem ten nie jest nowy, jednakże rewolucja informacyjna końca XX wieku stawia go na czele problemów ustrojowych. Jego rozwiązanie zadecyduje o kształcie przyszłej demokracji, ojej być albo nie być.

Ad. 2. Zjawiska narastającej korupcji Zagrożenie korupcją było oczywiste od samego początku procesu transformacyjnego. Wprowadzenie na wolny rynek tak gigantycznego majątku, jakim jest majątek państwa, wymagało szczególnej rozwagi i nadzoru. W tym kontekście ograniczenie znaczenia kontroli państwowej wydaje się być świadomą decyzją polityczną, mającą na celu przyspieszenie procesów prywatyzacyjnych i uprzywilejowanie pewnych grup politycznych. Rozrost zjawisk korupcyjnych nie był brany pod uwagę. W obecnej sytuacji podstawowych źródeł korupcji upatrywałbym w:

1. ograniczeniu powszechnej moralnej intuicji na rzecz legalizmu prawa stanowionego
2. nadmiernie rozszerzonej ochronie prywatności kosztem jawności życia publicznego
3. ograniczeniu roli kontroli państwowej
4. drastycznym zróżnicowaniu dochodów w sektorze państwowym i prywatnym

Ad. 2a. ograniczenie powszechnej moralnej intuicji na rzecz legalizmu prawa stanowionego Dużą rolę w kształtowaniu postaw społecznych odegrała liberalna zasada „wszystko, co nie jest zakazane przez prawo, jest dozwolone". Po okresie funkcjonowania państwa totalitarnego, sankcjonującego daleko posunięty woluntaryzm prawny, zasada ta wydawała się remedium na przywrócenie wolności obywatelskich i muszę przyznać, że sam ją po wielokroć propagowałem. Jednakże nabyte doświadczenie parlamentarne przekonało mnie o dwóch rzeczach, że- po pierwsze- nie jest możliwe opisanie przy pomocy prawa pozytywnego całej złożoności życia społecznego i po wtóre - przywiązywanie nadmiernej wagi do prawa stanowionego osłabia w społeczeństwie zdrowe reakcje, pozwalające na eliminowanie postaw amoralnych, aspołecznych, zjawisk patologicznych. „Od tego są oni, którzy stanowią złe prawo i tolerują niesprawny wymiar sprawiedliwości".Przytoczona liberalna maksyma implikuje, że niedopuszczalne są tylko czyny zakazane przez prawo i faktycznie przekreśla rolę dokonywanej przez opinię publiczną oceny moralnej. Nie trzeba dodawać, że każdy z nas zna i korzysta z takich obcych prawu pojęć, jak świństwo, niesolidność, bezwzględność, obrzydliwe zachowanie, sobkowstwo, postawa aspołeczna, nieetyczna. Wszystko to, jeśli nie koliduje z prawem, miałoby być dozwolone. To chyba gruba przesada upowszechniająca permisywizm moralny. Przestępstwo rodzi się z tolerancji dla świństwa, potem granica się przesuwa. Nie ma wątpliwości, że przedmiotem zainteresowania wymiaru sprawiedliwości mogą być jedynie zachowania regulowane przez prawo- tym silniejsza powinna być reakcja społecznego odrzucenia wobec zachowań etycznie nagannych. Sytuacja, w której Prezydent RP, jej Premier, doskonale o wszystkim poinformowani, przyjmują i witają się z Lwem Rywinem, jest wyrazem głębokiego kryzysu moralnego elit politycznych, a za ich przykładem szerokich rzesz społeczeństwa. Należy sobie jasno powiedzieć, że bez zmiany tej sytuacji wszelkie uregulowania prawno-ustrojowe mogą się okazać mieszaniem nieosłodzonej herbaty. W założeniach programowych ugrupowania politycznego można jedynie dążyć do upowszechniania hasła „każdy obywatel ma prawo do dokonywania i wyrażania ocen moralnych, a na elitach spoczywa taki obowiązek". Oczywiście musi temu towarzyszyć dbałość o przejrzystość życia publicznego i skuteczna realizacja prawa do informacji.

Ad. 2b. nadmiernie rozszerzona ochrona prywatności Rozpowszechniona brutalna interwencja państwa totalitarnego w prywatne życie obywateli doprowadziła w wolnej Polsce do nadmiernego, przekraczającego realne potrzeby, rozbudowania prawa do prywatności. Drastycznym tego przykładem może być zupełnie niekompatybilna z życiem społeczno- gospodarczym kraju ustawa o ochronie danych osobowych. Ustawa ta faktycznie zrywa więzi społeczne i uniemożliwia reagowanie opinii publicznej na przypadki zachowań nieetycznych, rodzących patologie społeczne. O tym, jak dalece anonimowość sprzyja przestępczości może świadczyć fakt, że przestępczość na 100 tysięcy ludności jest w miastach ponad 2.5 krotnie wyższa, niż na wsi.Nie negując potrzeby prawnej ochrony prywatności należy sobie jednak zdawać sprawę, że jej nadmierne rozbudowanie niszczy więzi społeczne, stanowiące podstawowy instrument w walce ze „świństwem".Warto może jeszcze zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Otóż w wyniku wieloletnich homeryckich bojów udało się ograniczyć prawo do prywatności osób publicznych. Ujawnianie ich stanu posiadania i dochodów to bardzo daleko idący krok. Pytanie tylko, czy dostateczny? Warto może w tym kontekście zwrócić uwagę, że wraz z eliminowaniem państwa ze sfery gospodarki oraz komercjalizacją części jego usług socjalnych okazuje się, że tak zwane osoby publiczne mają coraz mniejszy wpływ na funkcjonowanie państwa i stają się w coraz większej mierze klientami grup „trzymających władzę". Te zaś mogą funkcjonować poza jakąkolwiek kontrolą społeczną. Jest to problem na pewno trudny, ale wydaje się niezbędne rozciągnięcie społecznej kontroli na tych wszystkich, którzy mają jakikolwiek dostęp do środków publicznych.

Ad. 2c. ograniczenie roli kontroli państwowej O potrzebie wzmocnienia kontroli państwa wspominałem już wcześniej. Tutaj chciałbym jedynie zwrócić uwagę na istotne osłabienie instytucji skarg i zażaleń. W państwie prawa problemy sporne przekazano do rozstrzygnięcia sądom powszechnym i administracyjnym, których sprawność działania jest powszechnie znana. Uznano, że w tej sytuacji rozbudowana w PRL instytucja skarg i zażaleń jest zbyteczna i przystąpiono do jej likwidacji. Zlikwidowano Biuro Listów w Sejmie, zlikwidowano Biuro Interwencji w Senacie, w organach centralnych oraz w samorządach sekcje zajmujące się sprawami skarg i zażaleń odgrywają rolę marginalną. Wydaje się, że taka sytuacja sprzyja alienowaniu się władzy, niedostrzeganie istotnych problemów ludności oraz często niepotrzebne obciążanie sądów. Rozwiązanie części spraw nie wymaga głębokiej wiedzy prawniczej, a jedynie zdrowego rozsądku. Wzmocnienie instytucji skarg i wniosków pozwoliłoby również na bardziej skuteczne wykrywanie i lokalizowanie zjawiska korupcji w poszczególnych urzędach, a także usprawniło ich działalność.

Ad. 2d. drastyczne zróżnicowanie dochodów w sektorze państwowym i prywatnym Pisząc o walce z korupcją nie sposób nie zauważyć drastycznej dysproporcji w zarobkach urzędników i biznesmenów, których sprawy są załatwiane. Nie sądzę, by istniały takie płace urzędników państwowych, które mogłyby doprowadzić do likwidacji korupcji. O niepodatności na przekupstwo decyduje trwałość wpojonego i rzeczywiście wyznawanego przez człowieka systemu wartości. Jednakże należy pamiętać, że w systemie tym mieści się również poczucie sprawiedliwości. I jeśli okazuje się, że za podobną pracę, podobne kwalifikacje, podobny wysiłek, kreatywność, otrzymuje się nie 2-3 krotnie, ale kilkudziesięciokrotnie niższe wynagrodzenie, to system moralny zaczyna się kruszyć. Ostatnio media obiegła informacja o nienależnych rocznych premiach w wysokości ok. 20 tysięcy złotych, przyznanych sobie przez zarząd Fundacji Polsko - Niemieckie Pojednanie. Niewątpliwie czyn naganny i podlegający osądowi moralnemu.Dla ilustracji jednak podniesionego przeze mnie problemu chciałem zauważyć, że równolegle istnieją prywatne, obowiązkowe Fundusze Emerytalne, do których obywatele są ustawowo zobowiązani odprowadzać składki na swą przyszłą emeryturę. Fundusze te pokrywają swe koszty, w tym płace zarządów, rad nadzorczych, ze środków przeznaczonych na przyszłe emerytury. A płace te są dość okazałe.Płace menażerskie w sektorze finansów wahają się od 70- 200 tysięcy złotych miesięcznie. Na dodatek wszystko jest legalne, a osiągane przez zarządy zarobki są okryte tajemnicą prywatności. I wszystko jest w porządku, wszystko jest moralnie, a uczestnicy funduszy, wnoszący swoje składki, nic nie muszą na ten temat wiedzieć. Roczne sprawozdania funduszy w tym aspekcie nie przyciągają uwagi mediów. Jak w takim kontekście zachowywać kręgosłup moralny?Pytanie nasuwa się tylko jedno -jak ograniczyć patologiczną ludzką chciwość? Wydaje się, że jedynym na to środkiem jest jawność wynagrodzeń i to nie tylko w sektorze państwowym, ale i prywatnym.

Ad. 3. Niejasny, niespójny i nadmiernie rozbudowany system prawny. Nieczytelność, niespójność, nadmierna kazuistyka i związane z tym rozbudowanie systemu prawnego są bezpośrednią i chyba nieuniknioną konsekwencją procesu transformacyjnego. W normalnych warunkach powstające problemy społeczno- gospodarcze są rozwiązywane wewnątrz społeczeństwa zgodnie z tradycją, z powszechnym rozumieniem prawa, w analogii do innych obowiązujących przepisów. Dopiero ukształtowane rozwiązania stają się przedmiotem sankcji prawa stanowionego, zaś narosłe konflikty rozstrzyga ustawodawca. Stanowi to bardzo ważny filtr pozwalający na uniknięcie sprzeczności rozwiązań prawnych. W krajach przechodzących transformację ustrojową proces ten jest odwrócony. Przy pomocy prawa stanowionego usiłuje się wygenerować pożądane stosunki społeczne. Ponieważ 45 lat PRL stanowiło bardzo długą przerwę w funkcjonowaniu państwa demokratycznego, to budując nowe normy można się było oprzeć bądź na obciążonym anachronizmem prawie II Rzeczypospolitej, bądź na wzorcach rozwiniętych państw demokratycznych (Francja, Niemcy, w dużo mniejszym stopniu Wlk. Brytania i USA posiadające prawo precedensowe). Warto może jeszcze nawiasem zauważyć, że bardzo często anachronizm prawa II Rzeczypospolitej lepiej przystawał do polskiej rzeczywistości, niż obce wzorce. Taka była sytuacja i innych rozwiązań nie było. Nic też dziwnego, że powstające ustawy, niezależnie od wewnętrznej spójności, nie przystawały do realnych procesów społecznych i wymagały częstych nowelizacji. Ta sytuacja, nieunikniona w początkach III Rzeczypospolitej, weszła jednak w nałóg i doprowadziła do zjawiska, które nie sposób określić inaczej, niż biegunka legislacyjna.640 ustaw w parlamencie poprzedniej kadencji i trzysta kilkadziesiąt przyjętych już w obecnej, to wyraz głębokiej patologii systemu prawnego, burzący jego stabilność i podważający konstytucyjne deklaracje o państwie prawa.Warto może zauważyć, że nowa konstytucja, mimo - wydawałoby się - dobrych intencji, wpłynęła na pogłębienie tego procesu. Rygorystyczne przepisy dotyczące aktów wykonawczych oraz brak instytucji ustaw organicznych doprowadziły do całkowitej inflacji ustawy zwykłej, która może podlegać dowolnym zmianom w miarę potrzeb władzy wykonawczej. Najlepszym tego przykładem jest procedura uchwalania budżetu, której tradycyjnie już towarzyszy przyjmowanie tzw. ustaw okołobudżetowych, dostosowujących prawo do przedkładanego budżetu. Tak więc nie budżet budowany jest w oparciu o obowiązujące prawo, ale prawo to jest dopasowywane do obowiązującego przez rok budżetu. Prowadzi to do zakłócenia niezwykle ważnej w państwie demokratycznym równowagi pomiędzy władzą ustawodawczą a wykonawczą. Większość parlamentarna przestaje przy pomocy stanowionego prawa kształtować politykę rządu, a zaczyna podobnie jak w PRL pełnić wobec władzy wykonawczej funkcję służebną, akceptowania potrzebnych, zdaniem rządu, aktów prawnych. Dochodzi podczas uchwalania budżetu państwa do całkowitego odwrócenia ról. To rząd ustala zasadnicze parametry ekonomiczne, rząd ustala priorytety, parlament natomiast zasiada jako niewykwalifikowany księgowy nad dziesiątkami tysięcy cyferek i jedyne, co dokonuje, to przesuwa 5 mln przeznaczone na budowę szpitala w Olsztynie, na budowę szpitala np. w Słupsku. Czyni to dla osobistej satysfakcji, bądź interesu poszczególnych posłów czy senatorów. Ewentualne zmiany w budżecie kształtują się na poziomie 3 % w Sejmie i 3 % w Senacie. Nie ulega wątpliwości, że to jednak parlament powinien decydować o priorytetach i zasadniczych trendach budżetowych, natomiast rozstrzygnięcie, który szpital ile dostanie na inwestycje, powinno znajdować się w gestii rządu.Znamiennym również jest społeczne pojmowanie zasad demokracji w naszym kraju. Otóż w poprzedniej kadencji, choć nieliczne- sprzeciwy posłów koalicji AWS- UW wobec, co tu ukrywać, kontrowersyjnej polityki rządu Jerzego Buzka, były piętnowane w mediach jako wyraz ambicjonerstwa i kłótliwości.Nie ulega żadnej wątpliwości, że stan ten musi ulec zmianie poprzez ograniczenie legislacyjnej twórczości parlamentu i rządu, dokonanie przeglądu ustawodawstwa pod kątem jego uproszczenia i konsolidacji, (w obszarze np. mieszkalnictwa funkcjonuje kilka , jeśli nie kilkanaście ustaw o bardzo zbliżonych nazwach, regulujących podobne problemy). Niezależnie od tego, że jestem dość daleki od poglądów liberalnych uważam, że niezbędna jest również pewna deregulacja. Nie widzę np. powodu, by w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, poświęcać kilka artykułów ściąganiu podatków od studentów, pracujących w czasie wakacji, kiedy oczywistym jest, że środki uzyskane z takiego podatku nie pokryją kosztów jego efektywnej ściągalności. Zasadniczym problemem jest przegląd dotychczasowych tzw. ustaw dostosowawczych, przystosowujących polskie prawo wewnętrzne do ustawodawstwa europejskiego. Jedyną troską legislatorów, podczas ich uchwalania, była zgodność z prawem europejskim, natomiast problem bezkolizyjnego zmieszczenia ich w system prawa polskiego , nie mówiąc już o tradycji, konsekwencje dla życia społeczno gospodarczego, koszty, jakie poniosą poszczególni obywatele, były poza obszarem zainteresowań parlamentu. Sens ustaw i ich konsekwencje nie były jasne dla większości parlamentu, ale parlamentarzyści podnosili ręce w imię wyższych racji. W chwili obecnej ustawy te wraz z liczącym 5000 stron traktatem akcesyjnym stanowią bombę zegarową, o mało komu znanej konstrukcji, która tyka, a której wybuch może spowodować nieobliczalne straty w gospodarce i strukturach ustrojowych państwa.Tak więc należy jeszcze raz dokonać przeglądu tego ustawodawstwa, ale tym razem pod kątem , jak będzie ono wpływać na życie poszczególnych obywateli i środowisk. Nie wątpię, że są w tym prawie przepisy słuszne, mogące uregulować i uzdrowić nasz system prawny. Ale można być również pewnym, że część przepisów tworzona dla państw o dużo wyższym poziomie rozwoju gospodarczego, jest niekompatybilna z siermiężną rzeczywistością kraju rozwijającego się i stanowi nadmierne zbędne obciążenie dla ludności i przedsiębiorstw. Dla dokonania takiego przeglądu niezbędni są prawnicy, którzy nie wietrzą przyszłych karier w Unii Europejskiej ale potrafią napisać prawo, które będąc zgodne formalnie z dyrektywami Unii, pozostaje również w zgodzie z realiami życia i nie narusza interesów polskich obywateli. Tak postąpiono w Portugalii (Portugalczycy bardzo nas o tym przekonywali), tak można postąpić również w Polsce. Wymaga to tylko zmiany priorytetów- lojalności wobec Unii, czy wobec własnych obywateli.

Ad. 4. Kryzys wymiaru sprawiedliwości Podstawowym problemem polskiego sądownictwa jest długotrwałość toczących się postępowań. W postępowaniach karnych przekreśla ona w praktyce skuteczność prewencji ogólnej, w sprawach cywilnych stanowi poważny hamulec obrotu gospodarczego, skutkujący bardzo często upadłością małych i średnich przedsiębiorstw.Gwałtowny wzrost przestępczości z jednej strony oraz niedoskonałe, często zmieniające się prawo nieugruntowane w społecznej świadomości i rodzące w związku z tym konflikty, powodowały i nadal powodują rosnący napływ spraw do sądów. Rosnącej liczbie spraw nie towarzyszy stosowny wzrost obsad kadrowych i środków materialnych. Wydaje się zresztą, że kwestią pierwszoplanową tutaj jest stan budynków i wyposażenia technicznego sądów i prokuratur, natomiast problemy kadrowe, ze szczególnym uwzględnieniem kadry pomocniczej, traktowałbym na dalszym planie.Bardzo istotnym czynnikiem, powodującym rozluźnienie dyscypliny w wymiarze sprawiedliwości, stała się jego korporacyjna struktura. Uprawnienia samorządów sędziowskich, adwokackich, radcowskich, komorników i notariuszy są tak rozległe, że wpływ na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości przez właściwego ministra zaczyna być iluzoryczny. Warto może zauważyć, że tam, gdzie wpływ ten jest realny, a więc w prokuraturze i więziennictwie, rozprzężenie jest dużo mniejsze.Pod tym względem szczególnie krytyczna jest sytuacja w sądownictwie, stanowiącym jakby nie było konstytucyjnie trzecią władzę. Nieusuwalność, niezawisłość, brak motywacyjnego systemu płacowego, wreszcie samorząd sędziowski, obsadzający funkcje kierownicze w sądach, co pozwala na uniezależnienie od władzy wykonawczej, wszystkie te elementy, które miały stanowić o autorytecie trzeciej władzy, stały się w warunkach naszego państwa źródłem powstawania trudnych do usunięcia patologii. Niezawisłość zaczęła być pojmowana niejako niezawisłość wyrokowania, ale jako pełna niezależność we wszystkim. Wybory na stanowiska preferowały przede wszystkim ludzi uległych, nikomu nie wadzących, których talenty organizacyjne były w gruncie rzeczy obojętne. Zaś nieusuwalność zaowocowała powszechnie znanymi skandalami w postępowaniach dyscyplinarnych wobec sędziów. Należałoby się poważnie zastanowić, w jakiej mierze sądownictwo o tak szerokim zakresie samorządności spełnia podstawowy dla demokracji wymóg władzy ludu. Istniejąca koncepcja opierała się na idealizacji sędziów, którzy jednak, jak tego należało oczekiwać, okazali się zwykłymi ludźmi, wymagającymi pewnej kontroli społecznej. Reforma taka jest niezwykle skomplikowana, gdyż, pomijając fakt, że może ona wymagać zmian konstytucyjnych, to nie powinna ona ograniczać niezawisłości wyrokowania sędziów. Na pewno możliwe jest poprawienie motywacyjności płacowej, na pewno konieczne jest zwiększenie wpływu ministra na obsadzanie stanowisk kierowniczych w sądownictwie, na pewno niezbędne jest wzmocnienie instytucji wizytacji sądowej, badającej zarówno jakość orzecznictwa, jak i wydajność pracy sędziego. Jeśli wizytacja taka ma mieć sens, musi ona dysponować odpowiednimi sankcjami.Sprawą bardzo istotną i to w dużo szerszym zakresie, niż tylko sądownictwo, jest zreformowanie postępowań dyscyplinarnych we wszystkich zawodach posiadających samorząd. Czy mamy do czynienia z samorządem sędziowskim, komorniczym, czy lekarskim, we wszystkich prawie samorządach pojawia się ten sam problem priorytetu interesów członka środowiska nad interesem społecznym.Skutecznym środkiem na poprawę sytuacji w polskim wymiarze sprawiedliwości może okazać się ograniczenie ilości napływających spraw poprzez pozasądowe rozwiązywanie konfliktów. Nie może to oczywiście oznaczać ograniczenia prawa do sądu. Można to zrealizować po pierwsze poprzez wzmocnienie i usprawnienie instytucji skarg i zażaleń w urzędach państwowych, po drugie można powołać instytucje mediacyjne, pomagające w rozwiązywaniu konfliktów. Mogłoby to dotyczyć zarówno drobnych spraw karnych jak i sporów cywilnoprawnych. W wypadku spraw karnych doprowadzenie do samoukarania sprawcy, oraz naprawienia wyrządzonej krzywdy, wzmacniałoby pozycję ofiary, zaś w sporach cywilnoprawnych wynegocjowanie zadowalającego obie strony rozwiązania mogłoby się okazać dużo bardziej atrakcyjne od wieloletniego oczekiwania na ostateczny, nawet korzystniejszy, wyrok sądu.Rozwiązanie takie wymaga nowego ustawodawstwa i powołania bądź społecznych, dotowanych przez państwo, bądź nawet prywatnych instytucji mediacyjnych. Należy również rozważyć możliwość prywatyzacji wpisów do ksiąg wieczystych. Mogłoby to istotnie usprawnić obrót gospodarczy.

Ad. 5. Rosnące zagrożenie przestępczością Od roku 1989 kiedy to do roku 1990 nastąpił 60 % wzrost przestępczości i przestępczość liczona na 100 tysięcy mieszkańców ustabilizowała się do roku 1996 po czym zaczęła systematycznie narastać. Dynamika przyrostu przedsiębiorczości nie jest już obecnie tak wysoka, ale ciągle kształtuje się na poziomie 5 % rocznie. Oczywiście dynamika wzrostu przestępczości jest w poszczególnych dziedzinach dość zróżnicowana, ale 16 % wzrost rozbojów i 25 % wzrost przestępstw związanych z narkotykami jest alarmujący. O ile przestępczość narkotykowa jest związana z zamożnością kraju i w związku z tym ciągle pozostaje daleko w tyle za przestępczością tego rodzaju w krajach wysoko rozwiniętych, to w dziedzinie rozbojów na 100 tysięcy mieszkańców osiągnęliśmy pozycję światowego lidera. Skutkiem tej dynamiki narastania przestępczości jest w społeczeństwie bardzo silne poczucie zagrożenia.Narastająca przestępczość jest oczywiście wynikiem liberalizacji stosunków społecznych w kraju, jednakże obecnie głównej przyczyny należy upatrywać w bezrobociu i nie sądzę, by udało się bez ograniczenia bezrobocia, przy pomocy wyłącznie środków polityki karnej, uzyskać istotne efekty w walce z przestępczością.Popularnie jako podstawowe remedium na przestępczość widzi się zaostrzenie represji karnej. Oznaczać to może zarówno zwiększenie kodeksowych zagrożeń, co jest proste, ale mało skuteczne, bądź też orzekanie surowych wyroków przez sądy, co ze względu na ich niezawisłość jest trudne do wyegzekwowania i wymaga uruchomienia nowych więzień. (Aktualne wypełnienie - 117 %). Nie negując, że w pewnych wypadkach zaostrzenie sankcji karnej jest niezbędne i może spowodować zahamowanie narastania np. rozbojów, to jednak główny problem upatrywałbym w zupełnym braku egzekucji kar wolnościowych, przewidywanych szeroko nowym kodeksem karnym.Sądy tylko w 12,6% wyroków orzekają bezwzględne pozbawienie wolności, zaś w 61,4% wyroków zawieszają wykonanie kary. Skuteczne funkcjonowanie takiej polityki wymagałoby bardzo rozbudowanego systemu probacyjnego, łatwo dostępnego rynku pracy oraz dużo wyższej wykrywalności przestępstw, niż w Polsce.Jeśli kurator prowadzi średnio ponad 100 dozorów, a bywa, że i 400, jeśli nie może pomóc podopiecznemu w znalezieniu pracy i jeśli istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że powrót do przestępstwa nie zostanie wykryty (wykrywalność np. kradzieży samochodów wynosi pojedyncze procenty) i kara odwieszona, to należy uznać, że kara w zamierzeniu jest fikcją. Brak pracy powoduje, że kary ograniczenia wolności są orzekane bardzo rzadko, podobnie zresztą, jak grzywna, ze względu na niską ściągalność.Tak więc okazuje się, że praktycznie jedyną rzeczywiście realizowalną karą jest kara bezwzględnego pozbawienia wolności.Walkę z narastającą przestępczością należy więc prowadzić w bardzo różnych kierunkach. W istniejącej sytuacji na pewno niezbędne jest zwiększenie częstotliwości orzekania kary bezwzględnego pozbawienia wolności i związana z tym konieczność budowy nowych zakładów karnych. W niczym jednak nie wpływa to na potrzebę urealniania wykonywania kar wolnościowych. Wymaga to znacznego powiększenia kadry kuratorów, oraz, w moim przekonaniu, skonsolidowania wykonywania kar zarówno wolnościowych jak i izolacyjnych w jednej instytucji.Oczywiście wiąże się to ze zdecydowanym wzrostem nakładów na wymiar sprawiedliwości, przynajmniej w najbliższych latach.Warto również pomyśleć o innych nowych formach kary, np. więzienie weekendowe, czy zakaz przebywania w pewnych miejscach, bądź wydalania się z innych, kontrolowany elektronicznie. Pomysłów może być wiele i nie wiem, czy nie należałoby pozwolić sędziom na osobistą inwencję.Na koniec warto zastanowić się nad wzmocnieniem kadrowym policji. Obecnie liczba policjantów na 100 tysięcy mieszkańców jest jedną z niższych w Europie i wynosi 261. We Francji o podobnym zagrożeniu przestępczością jest o 50 % wyższa.

Rozwiązania ustrojowe

Po tym wstępnym omówieniu problemów życia społeczno gospodarczego w dziedzinie ustroju i praworządności chciałbym przejść do krótkich (?) tez dotyczących założeń programowych w tych dziedzinach.

1. Ustrój
2. Praworządność
3. Prawo do informacji. Media
4. Przegląd i uproszczenie ustawodawstwa

I.1. Senat. Konstytucja III RP wyznacza mu całkowicie marginalną rolę i mimo tego, że nie jest to instytucja droga, jej funkcjonowanie w obecnej postaci nie posiada racji bytu. W nowych rozwiązaniach Senat jako izba refleksji powinien stanowić antidotum na nadmierne upartyjnienie Sejmu. O ile trudno sobie wyobrazić funkcjonowanie sprawnej władzy wykonawczej bez silnej, zdyscyplinowanej większości w Sejmie, o tyle proces legislacyjny powinien zostawiać miejsce na pozapartyjną refleksję. Wydaje się, że taki Senat, w którym senatorowie zawieszają swoją partyjną przynależność, mógłby pełnić pozytywną rolę ustrojową. Brak dyscypliny partyjnej, zakaz tworzenia klubów, sprzyjałyby niezależności senatorów. Tak zresztą było w Senacie I kadencji, gdzie senatorowie różnych opcji ideowych (OKP nie było partią) wypracowywali stanowiska w komisjach. Przy zachowaniu zasady nie włączania Senatu w procesy organizowania władzy wykonawczej, ustrojowa pozycja Senatu winna zostać wzmocniona. Można tu widzieć możliwości rozpoczynania inicjatyw legislacyjnych zarówno w Sejmie jak i w Senacie (Francja). Podjęta w Senacie inicjatywa ustawodawcza stanowiłaby ustawę, do której Sejm wnosiłby poprawki i na odwrót. Projekty rządowe mogłyby być kierowane do Sejmu bądź Senatu. Senat powinien również przejąć od Sejmu część funkcji kontrolnych. (Odpowiedzialność konstytucyjna, współpraca z NIK), a także uzyskać prawo tworzenia komisji śledczych. Wymaga to oczywiście zmian konstytucyjnych.

I.2. Stanowienie prawa. Uporządkowanie systemu prawa wymaga wprowadzenia do Konstytucji instytucji ustaw organicznych, przyjmowanych w parlamencie kwalifikowaną większością głosów. Do takich ustaw powinna należeć ustawa o stanowieniu prawa, regulująca proces legislacyjny. Ustawa taka nie może być ustawą zwykłą, gdyż wtedy, przy pierwszej lepszej okazji, mogłaby być inną ustawą zwykłą zmieniona, bądź zawieszona. Ustawy organiczne powinny regulować pewne zasady prawne, które nie mogłyby być naruszane przez inne ustawy zwykłe. Zaliczyłbym tu ordynacje wyborcze, Ustawę o prawie do informacji, być może ordynację podatkową i być może kilka, ale tylko kilka innych ustaw. Należałoby się również zastanowić nad ograniczeniem rygoryzmu dotyczącego wydawania przepisów wykonawczych. (Rząd zarzuca parlament projektami ustaw, które w gruncie rzeczy mają charakter wykonawczy).Niezależnie od proponowanych zmian konstytucyjnych na pewno należy ograniczyć liczbę stanowionych ustaw.Rozpatrywanie kilkudziesięciu (rekord 38) ustaw na jednym posiedzeniu nie może prowadzić do stanowienia dobrego prawa, gdyż pozostaje po prostu w sprzeczności z wydolnością fizjologiczną człowieka. Problem ten daje się uregulować w Regulaminie Sejmu i Senatu, a przy obecnym Regulaminie pozostaje w dużej mierze w gestii Marszałków.

I.3. Wybory. Obecnie, jako remedium na problemy ustrojowe przeżywane przez państwo, a w szczególności korupcję, proponowana jest ordynacja większościowa w jednomandatowych okręgach. Możliwość wyboru przez elektorat poszczególnych kandydatów miałaby pozwolić na wyeliminowanie ludzi skompromitowanych i skorumpowanych. Oczywiście mamy tu do czynienia z mitem, gdyż nic nie przeszkodziło wyborcom wybrać w wyborach większościowych Senatora Gawronika, przeciwko któremu toczyło się śledztwo, czy też dwóch innych Senatorów, przeciwko którym śledztwo rozpoczęło się bardzo szybko po wyborach. (Obu uchylono immunitety, obaj skazani). Nie widziałem zresztą tak zafałszowanych wyborów, jak na Białorusi, Ukrainie, w Gruzji, Azerbejdżanie czy Armenii. Tak więc wszystko jest zależne od świadomości społeczeństwa, a czy bliżej nam jest do Francuzów, Amerykanów, czy Brytyjczyków, czy też do Gruzinów bądź Ukraińców - trudno rozstrzygnąć. Na pewno w wyborach większościowych zależność parlamentarzystów od wyborców jest większa, a od gremiów partyjnych mniejsza. Stawiają one partiom większe wymagania obecności w terenie i uwzględnianie interesów lokalnych. To prawda, ale w polskich warunkach przy małym zaangażowaniu wyborców, mało kto wie cokolwiek o zgłoszonych kandydatach i przy wyborze kieruje się bądź partią, bądź rozpoznawalnością nazwiska, wylansowanego dzięki bogatej kampanii wyborczej. Tak więc wybór i tak jest dosyć przypadkowy. Chciałbym np. widzieć tego, który wygrał wybory w okręgu jednomandatowym z Małyszem.Tak więc, odrzucając mity należy się zastanowić, co dobrego lub złego przyniosłyby takie wybory Polsce.Z jednej strony spowodowałyby spore przetasowania wśród klasy politycznej, co miałoby na pewno ozdrowieńcze znaczenie. Z drugiej jednak strony, wzmacniając interesy lokalne, mogłoby się przyczynić do osłabienia pozycji państwa. W sytuacji wejścia do Unii Europejskiej takie osłabienie, na pewno korzystne z punktu widzenia Unii, byłoby niekorzystne z punktu widzenia polskiego narodu.Wydaje się, że rozwiązaniem kompromisowym byłaby ordynacja wyborcza mieszana. 75 % mandatów obsadzanych w wyborach większościowych, w okręgach jednomandatowych, w dwóch turach. Wymóg uzyskania bezwzględnej większości, do drugiej tury przechodzi tylko dwóch kandydatów. 25 % mandatów byłoby obsadzane z krajowych list partyjnych, proporcjonalnie, bez progu, w oparciu o wyniki ich kandydatów uzyskane w pierwszej turze. Oczywiście wymaga to wykreślenia w Konstytucji przymiotnika „proporcjonalne" w odniesieniu do wyborów do Sejmu.Problem wydaje się jednak dosyć abstrakcyjny, gdyż- niezależnie od dużego zainteresowania problemem jednomandatowych okręgów - elity bez szemrania, a nawet z dużym entuzjazmem zaakceptowały proporcjonalną ordynację do Parlamentu Europejskiego, mimo, iż żadne przeszkody nie stały na drodze do wyborów większościowych w jednomandatowych okręgach wyborczych.

I.4. Partie polityczne i ich finansowanie. Wszelkie działanie polityczne wymaga środków materialnych a w epoce dominacji mediów środki te decydujące o popularności ugrupowania. Partie, poszukując środków na kampanie wyborcze, znajdują sponsorów i w oczywisty sposób się od nich uzależniają. To już nie pojedynczy politycy ulegają korupcji, ale całe partie polityczne są poddawane presji wielkiego biznesu. Ponieważ system demokratyczny zakłada równość wszystkich obywateli, to należałoby zagwarantować, by każdy obywatel miał podobny wpływ na funkcjonowanie partii. W przedłożonej propozycji partie polityczne byłyby finansowane z budżetu państwa, ale w sposób szczególny. Każdy obywatel, wypełniając deklarację podatkową, zaznaczałby, na jaką partię przeznacza np. 2 złote z zapłaconego państwu podatku. Dwuzłotówki pochodzące od osób, które nie zadeklarowały poparcia dla żadnej partii, byłyby rozdzielane proporcjonalnie do ilości dwuzłotówek uzyskanych przez poszczególne partie od osób deklarujących im poparcie. Suma 46 - 50 milionów złotych wydaje się rozsądna. Partie nie miałyby prawa posiadania innych dochodów. System taki, prowadzący do corocznej weryfikacji popularności partii politycznych, zwiększyłby w sposób znaczący wpływ tzw. zwykłych ludzi na politykę partii politycznych. Partie stałyby się daleko bardziej prospołeczne. Oczywiście wszystko to wymaga dopracowania technicznego, ale jest całkowicie realne, gdyż tak funkcjonuje system finansowania wyznań religijnych w Niemczech. Wymaga to jedynie woli politycznej.

I.5. Pewnym problemem ustroju państwa są trybunały. Wątpliwym rozwiązaniem konstytucyjnym są ostateczne rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. O ile bezdyskusyjna wydaje się kwestia rozstrzygnięć podejmowanych jednogłośnie, bądź kwalifikowaną większością głosów- i te na pewno powinny być ostateczne, ponieważ są one, jak wynika z rozstrzygnięć, powszechnie uznawanym dorobkiem nauk prawnych, o tyle rozstrzygnięcia zapadające zwykłą większością głosów powinny być rewidowane w parlamencie. Są one niewątpliwie wyrazem poglądów politycznych sędziów, co niejednokrotnie demonstrował Trybunał, a co faktycznie jest sprzeczne z jego konstytucyjną rolą. Wydaje się również celowe dokonywanie przez Trybunał wykładni przepisów konstytucyjnych, jak również ocena wstępna problemów powstających podczas tworzenia ustaw.Niezależnie od tego, jak jest potrzebny w życiu skorumpowanego państwa, zupełnie martwą instytucją jest Trybunał Stanu. Partyjniactwo w Sejmie, parytety partyjne w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, parytety przy powoływaniu sędziów Trybunału... To wszystko powoduje, że w praktyce sądzić można jedynie poprzednie gabinety i to w ograniczonym zakresie. Jest to problem, który powinien być generalnie inaczej rozwiązany w wypadku zmian konstytucyjnych. Sądzę, że godnym rozważenia jest powołanie- w inaczej jednak rozumianym Sądzie Najwyższym - Izby Konstytucyjnej, która łączyłaby funkcje obydwu Trybunałów. Odpowiedzialność konstytucyjna byłaby realizowana przez Izbę z udziałem ławy przysięgłych, losowanej spośród parlamentarzystów.

I.6. "Instytucje eksperckie". Szczególną rolę w polskim systemie ustrojowym pełnią tzw. instytucje niezależnych fachowców. RPP i KRRiTV. Obydwie te instytucje czują się praktycznie niezależne od obywateli. Członkowie RPP (przez szczególne zapomnienie) nie podlegają nawet odpowiedzialności konstytucyjnej. Opór, jaki stawia RPP wobec propozycji działania na rzecz rozwoju gospodarczego kraju i totalna kompromitacja KRRiTV, świadczą o niekompatybilności- tak skonstruowanych- instytucji z ideą demokracji. Minimalną niezbędną zmianą byłoby nałożenie na obydwie instytucje obowiązku składania sprawozdania przed Sejmem, Senatem i Prezydentem oraz ich odwoływalność w wypadku odrzucenia sprawozdania przez dwie z wymienionych instytucji.

I.7. Referendum. Ostatnie referendum europejskie było popisem sprawności marketingowej euroentuzjastów. Nie zniechęciło to mnie jednak do instytucji demokracji bezpośredniej i jestem zdania, że stopniowe rozpowszechnianie instytucji referendum mogłoby pozytywnie wpłynąć na poczucie uczestniczenia społeczeństwa w rozwiązywaniu istotnych problemów kraju i przyczyniałoby się do upowszechnienia świadomości politycznej obywateli. Wymaga to jednak bardziej restrykcyjnego przestrzegania zasady równości obywateli i ich prawa do lansowania swoich poglądów, ograniczenia dowolności w finansowaniu kampanii referendalnej i uproszczenia procedur prowadzących do ogłoszenia referendum.

I.8. Budżet. Niezbędną wydaje się zmiana roli Sejmu i Senatu w uchwalaniu ustawy budżetowej. Sądzę, że powinno się to opierać na przywróceniu instytucji założeń polityki społeczno gospodarczej, na podstawie których byłby przyjmowany budżet.Dokument taki, przygotowywany przez rząd i przedkładany obu Izbom, stanowiłby podstawę do ustalenia budżetowych priorytetów polityki społeczno gospodarczej państwa. Tak przygotowane założenia powinny być bezwzględną podstawą przygotowywanego budżetu, który mógłby być przyjmowany wyłącznie przez Sejm.

Senator Zbigniew Romaszewski