Oficjalna strona senatora Zbigniewa Romaszewskiego
Bezradność parlamentu
Artykuł napisany 14 lutego 2000 roku
Budżet to jedna z podstawowych ustaw, które wyznaczają funkcjonowanie państwa w kolejnym roku. To bowiem budżet państwa wyraziściej niż cokolwiek innego określa możliwości działania rządu i kierunki jego polityki. Od zarania demokracji parlamentarnej finanse państwa i obciążenia obywateli były tym, co kontrolował parlament. Dziś w Polsce parlament także uchwala budżet, co jednak nie znaczy, że ma ten budżet rzeczywisty, istotny wpływ. Proces uchwalania budżetu wygląda bowiem w naszym kraju dość osobliwie. Wiele czynników sprowadza go do gry pozorów, a w najlepszym wypadku do walki drobnych, partykularnych interesów.
Nierzadko w Polsce narzeka się na „sejmokrację" i zbyt dużą rolę skłóconego parlamentu. Cóż można powiedzieć takim krytykom? Tylko tyle, że są w głębokim błędzie, którego skutki mogą, być dla Polski coraz bardziej opłakane z upływem lat i dziesięcioleci. Parlament bowiem stanowi łącznik pomiędzy władzą, a społecznym przyzwoleniem na nią, zaś jego rola w Polsce nie rośnie lecz maleje. Gdy rola parlamentu staje się w tak podstawowej dziedzinie, jak finanse państwa coraz bardziej fikcyjna, grozi to zanikaniem wpływu obywateli na władzę.
Mówiąc o malejącej roli parlamentu w kształtowaniu polskiej polityki myślę zarówno o pewnych ograniczeniach konstytucyjnych, których niebezpieczeństwo sygnalizowałem dużo wcześniej, jak i o wadliwej organizacji pracy parlamentu, która stoi na przeszkodzie w pełnym wykorzystaniu przewidzianych przez Konstytucję możliwości.
Co może parlament?
Aby lepiej zrozumieć o czym mowa przyjrzyjmy się przez chwilę obowiązującym procedurom budżetowym. Otóż projekt budżetu przygotowuje Rząd i przedkłada go Sejmowi. Tutaj opinie przedłożone przez poszczególne komisje merytoryczne (takie jak na przykład Komisja Zdrowia, Obrony Narodowej, Rolnictwa i Rozwoju Wsi itd.) trafiają do Komisji Budżetu i Finansów, która przygotowuje ostateczne sprawozdanie przyjmowane na plenarnym posiedzeniu Sejmu.
Warto zauważyć, że zgodnie z Konstytucją Sejm nie posiada możliwości powiększania deficytu budżetowego, czego by na ten temat nie sądzić jak również nie ma żadnego wpływu na kształtowanie polityki pieniężnej państwa (kursy walutowe, oprocentowanie kredytów). Decyzją w tej sprawie podejmuje Rząd i Rada Polityki Pieniężnej.
Przyjęta przez Sejm Ustawa Budżetowa trafia do Senatu, którego rolę Konstytucja kształtuje w sprawie budżetu wręcz groteskowo. Senat musi wydać swoją opinię w ciągu 20 dni (budżet to kolumny kilkudziesięciu tysięcy cyferek) i nie ma prawa budżetu odrzucić. Tak więc wszelka zasadnicza debata w Senacie jest właściwie nie na miejscu, gdyż pomysł istotnej zmiany priorytetów i zwiększenia nakładów na przykład na służbę zdrowia, naukę czy oświatę wymagałby zmiany kilkuset czy nawet kilku tysięcy zapisów w budżecie, co w przewidzianym terminie jest po prostu nierealne. Tak więc dyskusja koncentruje się na problemach lokalnych; czy lepiej przeznaczyć dwa miliony na szpital w X czy w Y. Ukoronowaniem procedury jest głosowanie podczas którego głosujący przeciw budżetowi głosują de facto za przyjęciem budżetu w wersji sejmowej, bez poprawek Senatu (tak chce Konstytucja).
Trzeba tu jeszcze dodać, że stosunek Komisji Budżetu i Finansów w Sejmie jak i Komisji Gospodarki Narodowej w Senacie do wniosków zgłaszanych przez komisje merytoryczne jest dość nonszalancki Mimo iż komisje merytoryczne z natury rzeczy dużo bardziej szczegółowo analizują poszczególne części budżetu (resorty), to sprawozdania komisji gospodarczych wykraczają poza sferę gospodarczo - finansową ingerując, często bardzo głęboko, w problematykę resortów i pomijając zalecenia komisji merytorycznych, a czasem nawet zdrowy rozsądek. Przede wszystkim jednak króluje wszechwładnie poczucia że znakomitych propozycji rządowych lepiej zbytnio nie ruszać, któż bowiem może być mądrzejszy od Ministra Finansów. Tutaj warto przetoczyć pewien przykład, który znam z własnego, bolesnego doświadczenia, a który doskonale ilustruje zarówno absurdy procedur, jak i absurdy uprawianej w parlamencie „partyjnej polityki" oraz dogmatu o nieomylności Ministra Finansów.
Dlaczego AWS nie lubi kombatantów?
Do dziś dnia nie jestem w stanie zrozumieć dlaczego Komisja Gospodarki Narodowej Senatu nie poparła, a Senat głosami AWS odrzucił poprawkę Komisji Praw Człowieka i Praworządności, która w niczym nie naruszała równowagi budżetowej, a która posiadała głębokie uzasadnienie merytoryczne. Przewidywała ona mianowicie, ze kosztem 9,5 miliona złotych z budżetu Instytutu Pamięci Narodowej zostaną, zwiększone uposażenia Kuratorów Sądowych, zaś poprzez likwidację pewnych ekstrawagancji w budżetach innych instytucji (zawyżone uposażenia, kosztowne samochody, mieszkania służbowe) wygospodaruje się środki na dodatki specjalne dla pracowników Rzecznika Praw Obywatelskich (0,6 miliona) oraz 2,3 miliona na dopłaty do leczenia sanatoryjnego kombatantów (2300 osób).
Kilka słów uzasadnienia. Otóż w sytuacji, kiedy powstają kolejne trudności z powołaniem IPN-u i w najlepszym wypadku zacznie on działać od połowy marca, przewidziana kwota wydatków w wysokości 80 milionów złotych jest niestety nierealizowalna. Piszę niestety, gdyż uruchomienie Instytutu po dziesięciu latach to sprawa naprawdę pilna. Tym niemniej uwzględniając przepisy budowlane, ustawę o zamówieniach publicznych, certyfikację pracowników mających dostęp do tajemnicy państwowej, sytuację na rynku pracy informatyków i archiwistów itd. itd., trudno uwierzyć, by do końca roku 2000 udało się na tyle uruchomić Instytut, by w sposób racjonalny zrealizować wydatki w założonej wysokości. Przyjmuję zakład o każdą sumę, że z końcem roku 2000 co najmniej 20 mln złotych pozostanie niewydane, a ja i tak prezesa Instytutu, który tego dokona będę uważał za geniusza organizacji.
Konieczność podwyższenia płac kuratorom sądowym, jest również sprawą dość oczywistą i należy się dziwić, że nie znalazła ona odbicia w rządowym przedłożeniu budżetowym. Jeśli bowiem uznaje się podniesienie stanu bezpieczeństwa za jeden z priorytetów rządu, to na pewno na uwagę powinna zasługiwać grupa ludzi sprawujących kuratelę nad przestępcami. Przestępczość to nie tylko pokazywane w mediach morderstwa, rozboje, gwałty i grabieże, dla których społeczeństwo domaga się surowych kar. To co dociera do świadomości społecznej jest wierzchołkiem góry lodowej, która składa się z setek tysięcy drobnych występków i wykroczeń, które w porę nie ukarane rodzą postawy aspołeczne, a w końcu również zbrodnię Kodeks Karny przewiduje za nie karę ograniczenia wolności, przewiduje również warunkowe zawieszenie wykonania kary. Problem jednak polega na tym, żeby wówczas rzeczywiście realizować przewidziane prawem nieizolacyjne środki karne, Tym kto za to odpowiada jest kurator. Przy słabości kurateli każde ograniczenie wolności, czy kara w zawieszeniu jest praktycznie bezkarnością.
W tym kontekście należy sobie wyobrazić kuratora, który mając do czynienia ze światem przestępczym i działając w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa osiąga maksymalne wynagrodzenie w wysokości 1,3 średniej krajowej w sferze budżetowej. Warto dla orientacji dodać, że średnie wynagrodzenie w policji wynosi 1,76 średniej krajowej. Nie piszę tego dla podkreślenia kokosowych zarobków w policji, bo tak nie jest, ale dla podkreślenia rażącego upośledzenia zarobkowego kuratorów. A wcale nie rzadko zdarza się, że kurator musi udawać się w takie miejsca, do których uzbrojeni policjanci chodzą parami.
Nietrudno również uzasadnić potrzebę powiększenia funduszu płac Rzecznika Praw Obywatelskich. Podejmowanie obrony praw zwykłych obywateli (50.000 spraw), związane często ze sporządzaniem kasacji, wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, wymaga wysokich kwalifikacji prawniczych. W kontekście dość wyśrubowanych na warszawskim rynku zarobków w zawodach prawniczych, zarobki pracowników Rzecznika należy uznać za bardzo skromne. Niestety Komisja Gospodarki nie podzieliła naszego stanowiska, a Senat ją w tym poparł. Ciekawe czy ktokolwiek poza Komisją Praw Człowieka i Praworządności wiedział jak kształtują się zarobki u RPO?... Bo nikt takich materiałów nie dostał i nawet nie żądał.
Jeszcze bardziej zdumiewające jest odrzucenie naszego wniosku o przyznanie dodatkowych 2,3 mln złotych na Państwowy Fundusz Kombatantów, aby dofinansować leczenie sanatoryjne dla 2300 osób. Reforma służby zdrowia trwa, a w jej ramach z lżejszym lub cięższym sercem zaakceptowano częściową odpłatność leczenia sanatoryjnego. W ten sposób znaczna część społeczeństwa została możliwości leczenia sanatoryjnego pozbawiona (Wystarczy porównać wysokość średniej emerytury z opłacanymi kosztami sanatorium) Odwrócenie całej fałszywej sytuacji, to na pewno problem bardzo trudny, ale poprzez dofinansowanie można, by zapewnić leczenie geriatryczne tym, którzy zasłużyli na miano kombatantów. Senat głosami AWS propozycję odrzucił.
Ostatecznie Senat przystał 2,9 min zł z obcięcia ekstrawaganckich wydatków niektórych instytucji na niewielkie podwyżki dla kuratorów.
Ponieważ proponowane przez Komisję cięcia i zwiększenia budżetowe były głęboko uzasadnione i budżetowe zbilansowane, a w dyskusji nie padały żadne merytoryczne argumenty kwestionujące zasadność proponowanych przesunięć, to nic z tego nie rozumiem. Pewne jest tylko jedno, że AWS bezinteresownie, bo kombatanci i ich rodziny, to w ogromnej mierze jej wyborcy.
Dyscyplina i poselskie ślubowanie
Powróćmy jednak do całości budżetu. Zazwyczaj zmiany wprowadzone do projektu rządowego przez Sejm kształtują, się w granicach poszczególnych procentów, zmiany Senatu dotyczą już promili lub ułamków promila, a ponadto budżet zawiera około 10 delegacji zezwalających Ministrowi Finansów na dokonywanie zmian w budżecie. Wynik tego jest taki (patrz sprawozdanie z wykonania budżetu za rok 1998), że zmiany wprowadzone przez Ministra Finansów w trakcie realizacji budżetu wielokrotnie przekraczają wszelkie poprawki wprowadzane przez Sejm i Senat. Niezależnie od tego budżet jest ustawą, za którą pełną odpowiedzialność ponosi parlament. (Prezydent nie może ustawy budżetowej zawetować).
Istniejąca sytuacja ustrojowa w dziedzinie uchwalania budżetu jest dość dziwna, jeśli wziąć pod uwagę ustawodawczą funkcję parlamentu i wykonawczą funkcję Rządu. W rzeczywistości bowiem to Rząd formułuje założenia polityki społeczno - gospodarczej państwa, wyznacza priorytety polityki, natomiast parlament pełni rolę niewykwalifikowanego buchaltera przerzucającego kolumny cyfr i pozbawionego głosu co do zasadniczych elementów strategii rozwojowej państwa.
W tej sytuacji dużo zdrowsza (przynajmniej w teorii) wydaje się sytuacja, panująca jeszcze w początkach lat 90-tych, kiedy to parlament uchwalał założenia polityki społeczno - gospodarczej państwa, a Rząd budował na tej podstawie projekt budżetu. Inna rzecz, że założenia te trafiały do parlamentu najwyżej na miesiąc wcześniej, kiedy projekt budżetu był już w podstawowym .zarysie przygotowany, ich uchwalenie miało więc charakter dosyć pozorny. Ostatecznie tę niedogodną dla Ministerstwa Finansów, formalistyczną mitręgę postanowiono bez żalu zlikwidować, Efekt jest taki, że wszelkie postulaty parlamentu dotyczące np. środków na oświaty naukę czy służbę, zdrowia pozostają pobożnymi życzeniami pozbawionymi jakiejkolwiek szansy realizacji, jeśli są oceniane krytycznie przez Rząd, a w szczególności Ministra Finansów (Ileż to lat temu została przyjęta przez Sejm bardzo konkretna uchwała w sprawie nakładów na naukę i jak dotychczas nie została wzięta pod uwagę przy uchwalaniu budżetu ani przez Rząd ani przez Sejm. Nie została również nigdy uchylona).
To na pewno nie jest sprawa prosta, ale byłoby zgodne z istotą, demokracji i zdrowym rozsądkiem, gdyby budowę budżetu na następny rok poprzedzała debata parlamentarną, a Rząd w projekcie ustawy budżetowej realizował uchwalone przez Parlament założenia. Wydaję się również, że uwzględniając kompetencje obu Izb nie wymagało by to zmian w konstytucji, a jedynie porozumienia Marszałków Sejmu i Senatu.
Problem budżetu nie sprowadza się zresztą wyłącznie do niedoskonałych uregulowań konstytucyjnych, gdyż nawet te, które obowiązują nie są wykonywane. Senat w pośpiechu legislacyjnym z zasady nie wykorzystuje przysługujących mu 30 dni na zajęcie stanowiska. Oczywiście bywają ustawy proste, gdzie 10 - 14 dni jest zupełnie wystarczająca zarówno dla spełnienia wymogów formalnych jak i wypracowania uchwały, ale na pewno nie odnosi się to do takich kwestii jak ustawy podatkowe czy uchwalana ostatnio ustawa nowelizująca 72 wcześniejsze ustawy celem dopasowania ich do praw regulujących funkcjonowanie administracji rządowej i samorządowej. Ustawę tę nazwano czyszczącą. Coś w tym chyba jest, bo mnie też kojarzy się to z biegunką legislacyjną.
Jeśli pierwszą z ustaw podatkowych senatorowie otrzymali na 3 dni, a ostatnią dokładnie na 26 i pół godziny przed głosowaniem (jeśli ktoś wybierał ze skrytki po 22-giej w nocy), to nic dziwnego, że debata sprowadzała się do dość banalnych docinków partyjnych. A w końcu było nad czym debatować, bo nie były to ustawy epizodyczne, obowiązujące przez rok, ale ustawy kształtujące politykę podatkową na następne lata. Tak więc choć warto się było zastanowić, to nie było kiedy i ostatecznie w wyniku opóźnień Rządu i obstrukcji posła Manickiego parlament nie bardzo wie co uchwalił. Było to raczej votum zaufania dla premiera Balcerowicza przejmowane z udziałem Senatu, niż prawdziwa, parlamentarna debata podatkowa.
Nic tedy dziwnego, że parlament podnoszący ręce za Rządem, bądź przeciw Rządowi, ale na ogół bez większego związku z meritum nie budzi szczególnego szacunku mediów, ani wyborców i zaczyna nasuwać wspomnienia z PRL-u. W dodatku jedynym sposobem radzenia sobie z posłem czy senatorem z obozu rządzącego, któremu nie podobają się przedłożenia Rządowe, jest stawianie go pod pręgierzem opinii publicznej za nielojalność. Tak oto bardzo krótkowzroczna taktyka partyjna zdominowała podstawowe treści demokracji i parlamentaryzmu.
Oczywiste jest, że w pewnych, zasadniczych sprawach większość rządowa powinna głosować jednolicie (pod warunkiem, że przedtem wypracowała odpowiedni konsensus). Tyle, że obecnie posunęliśmy się chyba za daleko. Jeśli by pójść jeszcze o krok dalej, to należałoby zlikwidować w parlamencie debaty, a na głosowaniach wystarczyliby liderzy partyjni, którzy głosowaliby zgodnie z liczbą "posiadanych" posłów, prawie tak, jak udziałowcy przedsiębiorstwa, na walnym zgromadzeniu - zależnie od liczby udziałów. Jest tylko jeden szkopuł. W ślubowaniu poselskim i senatorskim, które każdy składa osobiście, nie ma ani słowa o wierności partii i koalicji, natomiast jest (art. 104 Konstytucji): „Uroczyście ślubuje, rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu, strzec suwerenności i interesów państwa, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej.".
Przytaczam ten przydługi cytat, bo ostatnie dyskusje sprawiają wrażenie jakby już wszyscy o nim dawno zapomnieli lub nie traktowali poważnie. Jeśli zaś lojalność w stosunku do interesów partyjnych stawia się powyżej lojalności wobec Państwa i Narodu (oczywiście w zakresie subiektywnie rozumianych racji, bo inaczej się nie da) to jest to wyraz głębokiego kryzysu świadomości.
Zbigniew RomaszewskiSenator RP
