O Konstytucji i historycznym kompromisie
Artykuł Senatora Zbigniewa Romaszewskiego opublikowany w "Życiu" 17 marca 1997 roku
Dyskusja tocząca się wokół przygotowywanego projektu Konstytucji skupiła się na dwóch problemach: procedurze przyjmowania Konstytucji oraz zawartym w niej systemie wartości.
Jeśli chodzi o pierwszą sprawę to autorzy Sejmowego Projektu Konstytucji starają się nam wyjaśnić wbrew prawdzie, że referendum obejmujące więcej niż jeden projekt jest niemożliwe, gdyż tak jakoby stanowi Ustawa Konstytucyjna o trybie przygotowywania i uchwalania Konstytucji RP. Jako żywo nieprawda, gdyż o ile artykuł 1 wyżej wymienionej ustawy mówi wyraźnie o przyjmowaniu końcowego projektu w ogólnonarodowym referendum, o tyle nic nie stoi na przeszkodzie aby wszelkie problemy jakie rodzi Konstytucja rozstrzygać wcześniej w referendach cząstkowych, w trybie art 2c omawianej ustawy.
W rzeczywistości, kiedy mamy doczynienia z dwoma projektami Konstytucji wychodzącymi z różnych koncepcji prawnych i z różnych systemów wartości warto by zapytać społeczeństwa, który projekt preferuje do dalszych prac Zgromadzenia Narodowego. Prawo na to pozwala. Wymaga to tylko woli politycznej i rzeczywistej potrzeby kompromisu. Wniosek taki był zresztą zgłoszony na poprzednim posiedzeniu Zgromadzenia i nie spotkał się wtedy z uznaniem.
Historyczny kompromis zamierza się natomiast budować w oparciu o konsultacje z ugrupowaniami pozaparlamentarnymi, co jest potrzebą chwili i jest jakoby zgodne z prawem.
Muszę przyznać, że w odróżnieniu od legalistów kwestionujących możliwość poddania pod referendum dwóch projektów konstytucji, ja nie dostrzegam, w ramach obowiązujących procedur prawnych możliwości uwzględnienia wyników konsultacji.
Dla mnie jako prostego senatora sytuacja przedstawia się dość jednoznacznie: odbyły się dwa czytania projektu, debata podczas drugiego czytania została zakończona, zgłoszono poprawki. Teraz Komisja Konstytucyjna je uszereguje, zaopiniuje i przedstawi sprawozdanie do przegłosowania na posiedzeniu Zgromadzenia Narodowego w dniach 25 i 26 marca. Nasuwa się pytanie kiedy i jak zostaną włączone pod obrady Zgromadzenia wyniki "historycznego kompromisu", czyli konsultacji. Ani wzmiankowana ustawa, O trybie uchwalania, ani Regulamin Zgromadzenia Narodowego takich możliwości nie przewiduje. Podkreślam, że mówię o istniejącej sytuacji prawnej. Komisja może tylko uszeregować poprawki, wnioski mniejszości i może je zaopiniować, nie może natomiast nic od siebie dodać lub zmienić.
Jedyna możliwość prawna uwzględnienia wyników "konsultacji", to nieprzyjęcie Konstytucji w drugim czytaniu w dniach 25, 26 marca i skierowanie jej ponownie do Komisji Konstytucyjnej. To jednak jest nie do przyjęcia dla koalicjantów z powodów politycznych, bo Konstytucja - wszystko jedno jaka - musi być uchwalona na czas, aby wpisać się w kampanię wyborczą koalicji i wspierających ją obu Unii.
Tak więc na rzeczywisty kompromis bez radykalnych zmian procedury i terminarza nie bardzo jest miejsce. Jest natomiast miejsce na szumne deklaracje o woli kompromisu, którą to wolę na sali podczas obrad Zgromadzenia trudno było dostrzec. Jest też nadzieja zmanipulowania ugrupowań centroprawicowych i reszty społeczeństwa.
Drugi dość szeroko znany problem związany z Konstytucją to problem podstaw aksjologicznych Komisyjnego Projektu. Konsekwentne zanegowanie prawa naturalnego oraz proklamowanie moralnego permisywizmu w konstytucji były szeroko omawiane również w "Życiu", dlatego ograniczę się tylko do jednej uwagi.
Otóż wyprowadzenie Konstytucji z "wyznawanych przez siebie wartości" (preambuła) jest przejawem skrajnego subiektywizmu, nieznanego w 200 - letniej historii konstytucjonalizmu i stanowi twórczy wkład w tę dziedzinę posła Marka Borowskiego.
Jednakże jak powiedziałem problemy te, bezwzględnie zasadnicze, były dość obszernie omawiane w środkach masowego przekazu. Uwagi mediów uszło natomiast szereg zagadnień ustrojowych posiadających kluczowe znaczenie dla przyszłego bytu Państwa Polskiego i możliwości przezwyciężenia spuścizny PRL - u. Tymi właśnie problemami chciałbym się zająć.
Dość szokujące jest zawarte w art 9 ust 2 stwierdzenie: "Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach". Tak więc po 200 latach niewoli, po hekatombie ofiar poniesionych w obronie niepodległości, w powstaniach, w wojnach, w wyniku faszystowskiej i komunistycznej eksterminacji Narodu Polskiego, powiadamy, że z "niektórych" atrybutów suwerenności możemy zrezygnować na rzecz niedoprecyzowanych "organów" lub "organizacji" międzynarodowych. Enigmatyczne stwierdzenie "w niektórych sprawach" zupełnie nie wyjaśnia, czy chodzi tu o przekazanie w ręce instytucji międzynarodowych władzy ustawodawczej, wykonawczej czy sądowniczej i w jakim zakresie? Jak daleko może sięgać ograniczenie suwerenności Państwa i zwierzchniej władzy Narodu proklamowanej w art 4 ust 1 ?
Art 85 wyjaśnia nam ponadto, że rezygnacja z niektórych uprawnień władczych może się odbyć bądź w wyniku głosowania 2/3 głosów w Sejmie i Senacie, bądź w referendum ogólnonarodowym, ale o tym jak naprawdę to się odbędzie zadecyduje Sejm.
Myślę, że to dość nonszalanckie potraktowanie problemu suwerenności państwowej.
Przypomnijmy sobie zapis art 6 Konstytucji PRL znowelizowany w roku 1976:"Polska Rzeczpospolita Ludowa w swej polityce:1/ Kieruje się interesami Narodu Polskiego, jego suwerennej niepodległości i bezpieczeństwa, wolą pokoju i współpracy między narodami,2/ Nawiązuje do tradycji solidarności z siłami wolności i postępu, umacnia przyjaźń i współpracę ze Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich i innymi państwami socjalistycznymi.3/..."
Choć w rzeczywistości była niesuwerenna jako sowieckie dominium, to w sferze werbalnej rezygnacja z suwerenności nie szła tak daleko jak zapis art 9 i art 85 Komisyjnego Projektu Konstytucji. Warto przypomnieć, że zapisy dotyczące przyjaźni i współpracy ze Związkiem Radzieckim wywołały falę protestów ze strony całego społeczeństwa. Zapisania w Konstytucji faktycznej rezygnacji z suwerenności komuniści jeszcze wtedy sobie nie wyobrażali i z pełną hipokryzją pisali o Narodzie, suwerenności, niepodległości, których to słów obecny Komisyjny Projekt Konstytucji się wstydzi.
Tłumaczenie art 9 i 85 zachodzącymi procesami integracyjnymi jest nieprzekonywujące, gdyż czym innym są procesy integracyjne, które mogą być realizowane w trybie wielostronnych umów ratyfikowanych przez parlamenty, a czym innym przekazywanie funkcji władczych nad Narodem Polskim w ręce niedoprecyzowanych organów międzynarodowych.
Jeśli ktoś uważa, że procesy integracyjne muszą pociągnąć za sobą ograniczenia suwerenności, to powinien bardzo precyzyjnie napisać o co mu naprawdę chodzi i w jakim zakresie suwerenność Państwa Polskiego jest jego zdaniem rzeczywiście nienaruszalna.
Warto może w tej sprawie zasięgnąć opinii polskich obywateli i powiedzieć im jasno o co chodzi. Znamienne jest, że nonszalancja w stosunku do Państwa Polskiego, łatwość rezygnowania z suwerenności i niepodległości charakteryzowała te same środowiska w latach 1945, 1976 i 1997.
Osobną kwestią są problemy ustrojowe, które już w najbliższej przyszłości mogą odegrać bezpośrednią rolę polityczną i przyczynić się do całkowitego ubezwłasnowolnienia przyszłego Rządu niezależnie od wyniku wyborów.
Od pewnego czasu pojawiają się ustawy, które powołują najrozmaitsze Komitety i Agencje, dysponujące majątkiem Skarbu Państwa. Choć formalnie nadzorowane są one przez resortowego ministra, jednakże w rzeczywistości służą wyprowadzaniu majątku narodowego spod kontroli Rządu. Paraliż powoływanego przez Parlament Rządu pogłębia dodatkowo Ustawa o służbie cywilnej czyniąca każdego ministra zakładnikiem powołanej teraz przez koalicję wyższej biurokracji państwowej.
Trzeba przyznać, że jest to rozwiązanie epokowe. Od czasów, gdy zaczęła funkcjonować demokracja przedstawicielska rządzące elity dręczyło pytanie: jak przegrywając wybory zachować władzę?. Dziś problem ten został rozstrzygnięty i dodatkowo utrwalony w Komisyjnym Projekcie Konstytucji.
Otóż w Rozdziale X w art 223 ust. 2 i 4 zostaje powołana Rada Polityki Pieniężnej, która zgodnie z ust 5 wspomnianego artykułu "ustala założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi...". Członkowie Rady są oczywiście podczas sześcioletniej kadencji w żadnym wypadku nieusuwalni i przed nikim nie ponoszą odpowiedzialności. Rada stanowi organ Narodowego Banku Polskiego, który (art 223 ust 1) "odpowiada za wartość polskiego pieniądza". Poza obszarem zainteresowania Banku znajduje się współpraca z Rządem w dziedzinie kształtowania polityki gospodarczej Państwa, czy stabilizacji cen.
Jeżeli uświadomimy sobie, że w ramach polityki pieniężnej prowadzona jest polityka kredytowa i kursowa stanowiąca zasadniczy mechanizm kształtowania strategii gospodarczej, to utworzenie w tej dziedzinie centrum niezależnego od Parlamentu i nie zobowiązanego do współpracy z Rządem przesuwa decyzję gospodarcze poza obszar demokratyczne powołanych ciał przedstawicielskich.
W tej sytuacji art 212 ust 4 i 216 ust 2 brzmią jak niewinne lapsusy. To, że budżet Państwa powinien być zrównoważony jest rzeczą oczywistą, ale dlaczego (art 212 ust 4) nie można dopuścić do sytuacji w której "państwowy dług publiczny (jak liczony?) przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (też pytanie jak liczonego?)"? Konia z rzędem temu, kto potrafi wykazać, że musi to być akurat 3/5, a nie 1/2, 4/7 lub 3/4. Pisze się to w sytuacji, gdy przepis ten lada chwila nie będzie mógł być wykonany. A co będzie, w gospodarce się to zdarza, jeśli po okresie rozwoju nastąpi recesja; produkt krajowy zacznie maleć i nagle chcąc nie chcąc znajdziemy się z długiem powyżej 3/5. Czy wtedy zmienimy konstytucję?
A co miał na myśli ustawodawca, gdy w art 216 ust 6 zakazał "pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwowym"! Ten sam ustawodawca w roku 1996 zlikwidował zwolnienia podatkowe dla osób fizycznych nabywających papiery skarbowe. Tak więc po wprowadzeniu przepisu art 216 ust 2 jedynymi nabywcami papierów wartościowych Skarbu Państwa i przez to jego wierzycielami staną się banki komercyjne i konsorcja kapitałowe. Czy w tych warunkach, przy obecności na rynku konkurencyjnych papierów wartościowych ustawodawca zadał sobie trud przeanalizowania o ile wzrośnie koszt obsługi długu państwowego?
Takie są skutki, gdy do konstytucji wpisuje się doktrynerskie idee monetaryzmu.
Ostatnia kwestia jest chyba najtrudniejsza. Jest to sprawa miejsca ustrojowego Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Komisyjnego Projektu Konstytucji (art 184 - 193) nadają mu bardzo szerokie uprawnienia. Akty prawne uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z aktami wyższego rzędu (np ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi) mogą być uchylone w całości lub części i art 186 ust 1 stwierdza: "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne".
W świetle wypowiedzi prof. Andrzeja Zolla, prezesa Trybunału Konstytucyjnego ("Życie" z 25 lutego 1997r) brzmi to groźnie:"Pytanie: Czy Trybunał Konstytucyjny nie stanie się - skoro jego orzeczenia będą ostateczne - potęgą kształtującą życie społeczne w stopniu większym niż Parlament?Odpowiedź: Niewątpliwie. Trybunał rozstrzyga o najistotniejszych sprawach i jego rola jest ogromna. Ale czy to źle? Co to znaczy państwo prawa? Znaczy tyle, że norma prawna jest podstawą organów państwa. A kto ma stwierdzić, czy decyzje Parlamentu są zgodne z prawem"i dalej"Trybunał Konstytucyjny z istoty swej rozstrzyga o sprawach politycznych. On ma stosować kryteria prawne, nie polityczne, ale jego wyroki dotyczą szeroko rozumianej polityki. A Sąd Najwyższy jest zwykłym organem sądowym i nie powinien być wikłany w politykę...".
Jeśli przypomnieć sobie dotychczasowe orzecznictwo Trybunału, to trzeba przyznać, że był on nieźle uwikłany w politykę. Na przykład w dość zawiły sposób z przepisu dotyczącego kompetencji Prezydenta wymieniono umniejszenie uprawnień Senatu, pomimo, że odnośny przepis miał dość jednoznaczną wymowę, nie bardzo wiadomo na jakiej podstawie i do jakiego stopnia ograniczono zakres poprawek wprowadzanych przez Senat. Uchylono uchwałę Sejmu I kadencji dotyczącą lustracji. Jednocześnie Trybunał uznał się za niewłaściwy w sprawie innych uchwal Sejmu i Senatu, tym razem trzymając się litery ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Oczywiście istnieje potrzeba konfrontowania obowiązującego prawa stanowionego z czymś zewnętrznym, ale czy jest sens wynoszenia na koturny nieomylności ludzi (choćby najlepszych) funkcjonujących na tym samym politycznym polu, na którym funkcjonują Prezydent, Sejm, Senat i Rząd.
I jak to się ma do "zwierzchniej władzy Narodu" (art 4 ust 1)?
Reasumując chciałbym podkreślić, że Komisyjny Projekt Konstytucji pełen demokratycznej frazeologii coraz bardziej zbliża się do marzenia elit o rządach Niezależnych (od kogo?) Fachowców.
Senator Zbigniew Romaszewski
