Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach

19. Posiedzenie Senatu VII kadencji, 15 października 2008 roku

Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski był sprawozdawcą stanowiska Senackiej Komisji Praw Człowieka i Praworządności. Poniżej zamieszczamy tekst wystąpienia wicemarszałka:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Ustawa o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw to duża ustawa dostosowawcza. Ustawa ta ma dwadzieścia trzy artykuły, nowelizuje szesnaście ustaw, no i jak widać, ma sześćdziesiąt trzy strony. Podstawowa ustawa, ustawa o cudzoziemcach, nowelizowana jest w aż sześćdziesięciu ośmiu punktach. Proszę państwa, od razu pojawia się tu podstawowa kwestia, to znaczy kwestia trudności w referowaniu takiej ustawy, w przedstawianiu takiej ustawy ze względu na jej rozległość i pewien nowy formalizm, formalizm, że tak powiem, rozporządzeń i decyzji Komisji Europejskiej. Od razu są tutaj problemy z referowaniem tego. Wysoka Izbo! Mówienie o wszystkich niuansach tej ustawy jest w tej sytuacji po prostu, zwyczajnie niemożliwe. Ja mogę tylko stwierdzić jedno: otóż ustawa ta była przedmiotem dosyć głębokich rozważań na posiedzeniu Komisji Praw Człowieka i Praworządności.

Zaczynając omawianie tych spraw od końca, chciałbym powiedzieć, że Komisja Praw Człowieka i Praworządności wniosła siedem poprawek i zaakceptowała przedłożoną ustawę. Większość poprawek miała w dużej mierze charakter formalny. Myślę również, przyglądając się tej ustawie, że w gruncie rzeczy jej ustalenia nie odbiegają w jakiś rewolucyjny sposób od ustaleń ustawy z roku 2006, ustawy o cudzoziemcach, różni się jedynie pewnym formalizmem, nawiązaniem do pewnych określeń. To jest główna kwestia. Główne problemy tej ustawy są to problemy dostosowawcze.

Ustawa ta obejmuje nowelizację ustawy o cudzoziemcach, a w związku z tym również ustawy o nabywanie nieruchomości, o cmentarzach i chowaniu zmarłych, o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej, o ochronie granicy państwowej, o uprawnieniach Straży Granicznej. I tu rzeczywiście mamy do czynienia z czymś nowym, mianowicie uprawnienia Straży Granicznej zostają rozszerzone o możliwość prowadzenia wywiadów, jakby to powiedzieć, środowiskowych, dotyczących osób, które zamieszkują na terenie Polski, a są cudzoziemcami, ustalania miejsca pobytu ich rodzin, a także, w szczególnych wypadkach, o możliwość obejrzenia lokali, które te osoby zajmują; oczywiście odbywa się to poza porą nocną. Takie wejście do lokalu cudzoziemca i zbadanie istniejącego stanu, tego, czy on tam rzeczywiście mieszka, czy nie mieszka, czy mieszka sam, czy jest ich pięćdziesięciu, to rzecz, powiedziałbym, dosyć naturalna. Rozwiązane jest to w ten sposób, że właśnie, po pierwsze, wykluczona jest pora nocna, a po drugie, cudzoziemiec musi wyrazić na to zgodę. Brak tej zgody powoduje, że straż odnotowuje to jako niepotwierdzenie informacji, które zostały przez tego cudzoziemca złożone. Dalej mamy ustawę o repatriacji, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawę o udzielaniu cudzoziemcom ochrony - a to bardzo ważna ustawa, bardzo istotna - ustawę o pomocy społecznej, o promocji zatrudnienia, o swobodzie działalności gospodarczej, o świadczeniach opieki zdrowotnej, o wjeździe i wyjeździe na terytorium Rzeczypospolitej obywateli Unii Europejskiej, o opłacie skarbowej i o udziale w systemie informatycznej Schengen. Są to wszystkie ustawy, które podlegają nowelizacji omawianą przeze mnie ustawą.

Dostosowanie dotyczy w pierwszym rzędzie wdrożenia dyrektywy 2001/40 Wspólnoty Europejskiej, to znaczy uznawania wzajemnych decyzji o wydaleniu obywateli państw trzecich oraz decyzji Rady z 23 lutego 2004 r.; chodzi o rekompensaty związane z dysproporcjami finansowymi przy realizacji wydalenia cudzoziemca. Obejmuje również realizację rozporządzenia 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z 20 grudnia 2006 r. o małym ruchu granicznym na zewnętrznych lądowych granicach państw członkowskich. To bardzo ważna ustawa, która w tej chwili jest wdrażana. Jest cały rozdział poświęcony właśnie temu problemowi. Cóż, można powiedzieć, że prace przeprowadzone nad ustawą właściwie prowadzą do pewnej systematyzacji tej ustawy. Tak skonstruowana ustawa niewątpliwie jest spójna i nie budzi istotnych wątpliwości, jednak na końcu mojego wystąpienia pozwolę sobie, że tak powiem, pryncypialnie ponarzekać na ustawę. Ale to jest zupełnie osobna sprawa.

Co zostało uregulowane w ustawie? Przede wszystkim mały ruch graniczny. A więc chodzi o wprowadzenie tego pojęcia i uregulowań, które tym rządzą, o warunki wjazdu, uzasadnienie celu i warunków. To są rzeczy, które właściwie już były, tylko są powtórzone zgodnie z terminologią używaną w rozporządzeniach czy dyrektywach Unii Europejskiej. Precyzowany jest sposób uzyskiwania wizy krajowej, sprecyzowany jest sposób uzyskiwania wizy pobytowej jednolitej, a także to, w jaki sposób można uzyskiwać zezwolenie na osiedlenie czy też zamieszkanie na czas oznaczony bądź też status rezydenta Unii Europejskiej. Te problemy są regulowane. Osobny rozdział jest poświęcony właśnie problemom wydalenia cudzoziemców, którzy z różnych powodów, uwzględnionych w ustawodawstwie Schengen, nie powinni przebywać na terenie kraju. Szeroko uwzględnione są interesy państwa polskiego, interesy bezpieczeństwa. Tak że w zasadzie tutaj nie można mieć zastrzeżeń co do ustawy. Trzeba przyznać, że ustawa była przygotowana bardzo starannie. Muszę powiedzieć, że sposób konsultowania ustawy, a także, na przykład, oszacowania kosztów realizacji ustawy przynoszą zaszczyt instytucji, która to przygotowywała. To jest jeden z lepiej przygotowanych projektów, co nie oznacza, że ja z tej ustawy jestem zadowolony.

Otóż, proszę państwa, sprawa wygląda w sposób następujący - i to trzeba sobie w sposób jasny powiedzieć - że jeżeli chodzi o ustawę o cudzoziemcach, to począwszy od naszej ustawy, którą przyjmowaliśmy chyba w 1992 r., obserwujemy gwałtowny regres praw człowieka. Ten regres w tej chwili jest, powiedziałbym, wprost proporcjonalny do werbalnie okazywanego przywiązania do praw człowieka. W tej chwili wszyscy mówią o nich bez żadnego opamiętania, wszyscy się powołują na prawa człowieka, natomiast realne prawa, tak jak my je rozumieliśmy właśnie w 1992 r. w oparciu o Powszechną Deklarację Praw Człowieka, są coraz bardziej ograniczane. No cóż, okazało się, że znaleźliśmy się w świecie bogatych, w świecie, który natychmiast grodzi się murem, aby nie dopuścić tych, którzy chcieliby się tutaj dorwać i przerwać naszą szczęśliwość. Ta ustawa z 1992 r. to była jednak, mimo wszystko, ustawa... Ona chyba jeszcze wcześniej była przyjmowana? W każdym razie ustawodawstwo było tego rodzaju, że premier Mazowiecki był jednak w stanie ściągnąć z Bośni kilkuset, jeżeli nie parę tysięcy uchodźców, i to się odbyło w ciągu, powiedziałbym, paru dni, może maksimum dwóch tygodni. Za pomocą tej ustawy tego by się zrobić nie dało, po prostu, zwyczajnie by się nie dało. I taka jest, proszę państwa, prawda.

Inna prawda dotyczy kwestii poziomu legislacyjnego. Z żalem konstatuję jedną rzecz: ustawy, nowelizacje, które przyjmujemy, są po prostu coraz gorsze. Jeszcze ustawa z roku 2006 nadawała się do przeczytania; przeciętny człowiek mniej więcej wiedział, o co chodzi w tej ustawie. Muszę powiedzieć, że nowa ustawa, przyjmująca, powiedziałbym, europejski styl legislacji, właściwie nawet dla mnie, dosyć doświadczonego parlamentarzysty, jest niezwykle trudna do zrozumienia. Przede wszystkim chodzi o obłędny pomysł unijny, że można w każdym artykule odsyłać do kolejnych dwóch, trzech artykułów - i koniec, w tym momencie rozumienie się kończy - czy do innych ustaw. Jest to styl, który króluje również w traktacie reformującym, który króluje również w byłej konstytucji. Muszę powiedzieć, patrząc z punktu widzenia polskich doświadczeń legislacyjnych, że to jest po prostu nie dla ludzi. Nawet prawnicy chyba przestaną za chwilę dawać sobie z tym radę, a zwyczajni ludzie są wobec tego po prostu bezbronni. I to jest, proszę państwa, dosyć pesymistyczny wniosek, bo my tych ustaw będziemy mieli tłumy, a te ustawy są po prostu coraz gorsze.

Część winy za to ponosi system tłumaczeń z języków obcych. Ja tę kwestię podnoszę już jakieś sześć lat. Po prostu te tłumaczenia są robione przez ludzi, którzy być może znają język, natomiast zupełnie sobie nie radzą ze ścisłą terminologią prawną. Praktycznie przy każdej ustawie okazuje się, że użyta terminologia jest po prostu dowolna, taka, jak w języku potocznym, zgodna z tym, co tłumacz zrozumiał, bez uwzględniania tego, że w kodeksie karnym coś się nazywa tak, w kodeksie postępowania karnego czy w kodeksie cywilnym tak, itd., itd. Stąd te terminologiczne różnice, które powodują ogromne trudności i utrudniają pisanie tych ustaw.

Jeżeli chodzi o szczegółowe kwestie, to wątpliwości budził na przykład art. 24f. To już tak zostało, nie wnosiliśmy poprawki, ale muszę o tym powiedzieć. Art. 24f powiada, że cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego składa na formularzu wniosek i przedstawia w nim powody częstego przekraczania granicy w ramach małego ruchu granicznego oraz dołącza to, śmo i owo, także dokumenty potwierdzające powody częstego przekraczania granicy. Proszę państwa, albo my się decydujemy na to, ażeby był ruch przygraniczny, albo się nie decydujemy. W 99% ruch przygraniczny powodowany jest tym, że coś po drugiej stronie granicy jest tańsze lub lepsze, ale czy to jest powód? Po co skłaniać ludzi, żeby wymyślali jakieś cuda-niewidy? Tak się integrowała Francja i Niemcy; ludzie jechali, robili zakupy, ci benzynę, ci wino; tak to wyglądało. Jest to proces zupełnie normalny. A więc, jeżeli decydujemy się na ruch przygraniczny, to po co ludzi zmuszać do kłamstwa? Jak teraz jest z dokumentami potwierdzającymi powody częstego przekraczania granicy? Jak udowadniać, że ktoś ma narzeczoną po drugiej stronie? Myślę, że tutaj po prostu europejska biurokracja wzięła górę nad zdrowym rozsądkiem.

Inna kwestia, która również była przedmiotem dyskusji, to kwestia art. 24h - powiada on, że decyzja konsula w sprawie wydania lub cofnięcia zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego jest ostateczna - a także art. 36, zgodnie z którym o ostatecznym wydaniu wizy decyduje konsul i decyzja konsula jest ostateczna. Chodzi także o nowelizację k.p.a., która nie poddaje tego dalszemu postępowaniu. Proszę państwa, tutaj mamy, że tak powiem, mieszane uczucia, bo z jednej strony z przykrością trzeba przypomnieć doświadczenia dotyczące konsula na Bliskim Wschodzie, który ostatnio stawał przed sądem w sprawie korupcyjnej. W przypadku takich decyzji, szczególnie wówczas, jeżeli na przykład mamy badać w małym ruchu granicznym powody częstego przekraczania granicy i nie precyzujemy, o co chodzi, to jest to po prostu przepis, powiedziałbym, stworzony do korupcji, niewielkiej, ale jednak, po prostu można to tak zorganizować... I jak tego pilnować? Wydawałoby się, że należałoby to objąć jakąś formą kontroli, dać jakąś formę odwołania. Z drugiej strony można być zupełnie pewnym, że wszystkie osoby, którym się odmówi, oczywiście się odwołają, do instytucji odwoławczej wpłynie kilkanaście tysięcy wniosków i to wszystko będzie jeszcze raz rozpatrywane. Innego pomysłu na rozwiązanie tego chwilowo nie mieliśmy. Może należałoby nad tym pomyśleć i na przykład ustalić, żeby to odwołanie coś kosztowało, może na przykład w taki sposób to odwołanie stworzyć? No, ale to wtedy uprzywilejowuje ludzi zamożnych. Kwestia jest oczywiście dyskusyjna. To nie jest dobrze rozwiązany problem, ale tego problemu nie rozwiązaliśmy również w czasie posiedzenia komisji.

Jeżeli chodzi o wnoszone poprawki, to w większości były one przyjęte jednogłośnie, zyskały sobie akceptację rządu. Miały one często charakter formalny, charakter legislacyjny, ewentualnie uściślający. Jest tak na przykład w art. 1 pkcie 11, gdzie chodzi o zapis, że się przedstawia na granicy środki. My tutaj dodaliśmy: albo dokument potwierdzający możliwość uzyskania takich środków zgodnie z prawem. Jeśli na przykład ktoś od razu ma jakieś zaświadczenie, jakąś umowę dotyczącą zatrudnienia czy coś podobnego, to nie musi mieć koniecznie pieniędzy na pobyt. Odbiega od tego poprawka siódma, dotycząca pktu 30, w którym mówi się o możliwości ubiegania się o prawo do osiedlenia się. Prawo do osiedlenia się przysługiwało dotychczas po dziesięciu latach osobom, które korzystały z prawa do tak zwanego pobytu tolerowanego, a po pięciu latach osobom, które na terenie Polski uzyskały status uchodźcy; mogły wtedy ubiegać się o możliwość osiedlenia się w Polsce. W tej chwili wprowadzono dotyczącą tego poprawkę w pkcie 30. Dotąd to prawo osiedlenia mogły uzyskać osoby spełniające warunki art. 97 ust. 1 pkt 1 lub pkt 1a lub ust. 2, a teraz został pominięty ten zapis, czyli ci wszyscy z prawem do pobytu tolerowanego nie mogliby z tego korzystać. O co tu chodzi? Tu chodzi o to, że jest część osób, które korzystają z pobytu tolerowanego ze względu na to, że nie można ich po prostu wydalić. Na przykład nie jest ustalona tożsamość, władze nie odpowiadają itd., itd. i sprawa się ciągnie. Niemniej jednak osoby te na terenie Polski przebywają de facto nielegalnie i tylko ze względu na trwającą procedurę, która nie pozwala podjąć decyzji, uzyskują pobyt tolerowany.

Myśmy wnieśli poprawkę, żeby jednak wszystkie osoby, które uzyskały pobyt tolerowany, mogły wnosić o możliwość osiedlenia się na terytorium Polski. Wychodziliśmy z założenia, że nawet przebywanie nielegalne przez lat dziesięć... Tu musimy sobie zdać sprawę, że życie człowieka jest skończone i jednak jak się żyje dziesięć lat w pełnej niepewności, gdzie będzie się żyć jutro i pojutrze, to już jest okres zupełnie dostateczny. Nawet w stosunku do występków po dziesięciu latach następuje przedawnienie, a mamy tu ewentualnie do czynienia z występkiem. Stąd objęliśmy wszystkie osoby korzystające z pobytu tolerowanego możliwością ubiegania się po dziesięciu latach o osiedlenie się.

Proszę państwa, to może dotyczyć kilku przypadków. Na ogół te osoby są zobowiązane stawiać się co pewien czas w urzędach administracji państwowej i meldować, gdzie są i co robią, tak że w każdej chwili mogą zostać wydalone, jeżeli byłoby to niezbędne. Tutaj trwa procedura właściwie często niezawiniona przez te osoby. Przez dziesięć lat na ogół uda się to zrobić, a jeśli nie, dotyczy to znikomej liczby osób. Zazwyczaj te procedury trwają około roku. Po roku dziewięćdziesiąt parę procent spraw jest po prostu rozwiązanych. A więc jest to właściwie taki symboliczny przepis realizujący pewną zasadę humanitaryzmu. I to zostało przyjęte przez Komisję Praw Człowieka i Praworządności.

Tak że wnoszę o przyjęcie ustawy wraz z przedłożonymi poprawkami. Dziękuję bardzo.

Więcej o dyskusji nad tym punktem na stronie Senatu RP.
patrz: stenogramy posiedzeń > 19 posiedzenie > ctrl + F > Zbigniew Romaszewski > pkt. 1