Partyjne sztuczki z większościową ordynacją

Artykuł opublikowany w "Rzeczpospolitej", 21 stycznia 2011 roku

Od Redakcji: Poniżej przedstawiamy Państwu pełny tekst artykułu przed redakcją dokonaną w "Rzeczpospolitej".

Prawie bez echa i publicznej dyskusji przeszła radykalna zmiana ordynacji wyborczej do Senatu. Zmiana ta stanowi poważny zamach na demokrację. Fakt, że nie wywołało to szczególnego zaniepokojenia, świadczy o tym, jak niewielkie jest obywatelskie zainteresowanie problemami ustrojowym. Demokracja traktowana jest jak współczesny świątek, któremu należy oddawać cześć, ale z jej znaczenia dla regulacji świata rzeczywistego nie bardzo zdajemy sobie sprawę. Podstawa demokracji, a więc parlamentaryzm, ulega systematycznemu osłabieniu. W warunkach dyscypliny partyjnej i taśmowej produkcji aktów prawnych władza ustawodawcza przechodzi realnie w ręce władzy wykonawczej (Rządu) i sądowniczej (Trybunału Konstytucyjnego).

Ordynacja ma funkcję służebną

Nowa ustawa Kodeks Wyborczy zmienia ordynację wyborczą do Senatu, wprowadzając zasadę wyborów w jednomandatowych okręgach wyborczych (j.o.w.) w jednej turze. Nie jestem przeciwnikiem wyborów w j.o.w., ale uważam, że powinny one odbywać się w dwóch turach. Kiedy uchwalano nową Konstytucję w 1997 r. wnosiłem poprawkę, aby w artykule 96 wykreślić w odniesieniu do wyborów do Sejmu przymiotnik „proporcjonalne”. Wynikało to z tego, że jestem zwolennikiem ordynacji mieszanej.

Ordynację mieszaną zakładaliśmy jeszcze w społecznym projekcie Konstytucji. Projekt przewidywał 75-85% mandatów obsadzanych w wyniku wyborów w j.o.w. w dwóch turach, resztę zaś w wyborach ściśle proporcjonalnych. Motywacja była następująca: system głosowania w j.o.w. wzmacnia koalicję rządzącą i buduje system stabilny, acz nieprzesadnie wielopartyjny. Jednocześnie mandaty uzyskane w części proporcjonalnej pozwalają na reprezentowanie poglądów i postaw właściwych istotnym grupom na poziomie ogólnokrajowym. Warto pamiętać, ze Helmut Kohl zawsze przegrywał wybory w swoim okręgu wyborczym, a przecież trudno go uznać za osobę niereprezentatywną dla niemieckiej chadecji.

Ordynacja wyborcza powinna służyć interesom państwa i jego obywateli, toteż wybór takiej a nie innej ordynacji powinien jasno wskazywać cele, które ma realizować, a nie być wynikiem PR-owskich (dawniej mówiło się propagandowych) machinacji koalicji rządzącej. System ordynacji powinien sprzyjać realizacji zadań tego organu, który jest wybierany wedle jej zaleceń. Dlatego też popieram wprowadzenie ordynacji wyborczej do Sejmu opartej o j.o.w. w dwu turach.

Wprowadzenie natomiast ordynacji opartej o j.o.w. w jednej turze, w wyborach do Senatu uważam za wyraz ignorancji nie znajdujący żadnego merytorycznego uzasadnienia. W ten sposób Senat, nie mający konstytucyjnie wpływu na władzę wykonawczą i pełniący rolę izby refleksji, zostaje pozbawiony różnorodności poglądów, niezbędnych do ciekawej i merytorycznej analizy, tego co wyprodukował Rząd czy Sejm. Można się spierać, czy w sytuacji istniejącego obecnie i rozrastającego się upartyjnienia, wręcz partyjnictwa, Senat spełnia swoją rolę. Natomiast można oczekiwać, że przy dalszej ewolucji w oparciu o przyjętą ordynację, stanie się on ostatecznie organem całkowicie zbędnym. W ten sposób zostałaby zrealizowana idea Donalda Tuska, który nawet pełniąc funkcję wicemarszałka Senatu nie był w stanie zrozumieć istoty senackiej refleksji w budowaniu państwa i prawa.

Jednak w likwidację Senatu jako instytucji nie bardzo wierzę. Nawet kiedy utraci on ostatecznie swoją rolę ustrojową, to z jednej strony zmiana Konstytucji nie jest rzeczą łatwą, a z drugiej pewna ilość synekur jest partii rządzącej zawsze potrzebna.

Aby przyjrzeć się konsekwencjom nowej ordynacji, warto rozważyć zalety i wady zarówno systemu proporcjonalnego, jak i większościowego, w szczególności opartego na j.o.w. w jednej lub dwu turach.

Blaski i cienie ordynacji proporcjonalnej

Zaletą ordynacji proporcjonalnej jest to, że gromadzi w parlamencie najszersze i najbardziej reprezentatywne przedstawicielstwo społeczeństwa. Jednocześnie, tak jak w wyborach do Sejmu w 1991 roku prowadzonych według ordynacji ściśle proporcjonalnej, prowadzi ona do rozbicia parlamentu na liczne, niewielkie ugrupowania, przechodzące ze strony rządu na stronę opozycji i z powrotem. W tych warunkach trudno jest zbudować i realizować jednoznaczną politykę rządu. Dlatego też w wyborach w 1993 roku wprowadzono próg wyborczy (5% dla partii, 7% dla koalicji) i rozdział mandatów metodą d’Hondta, preferującą ugrupowania silne kosztem słabszych. Ordynację taką nazywać proporcjonalną mogą tylko prawnicy, którzy dawno zapomnieli podstaw matematyki. Niemniej taka ordynacja wymusza na partiach politycznych koncentrowanie się wokół kilku programów. Rozbite na szereg ugrupowań środowiska postsolidarnościowe, obciążone kosztami transformacji, poniosły w wyborach 1993 roku sromotną klęskę. System wyborczy przetrwał jednak do dziś. Partie polityczne przyswoiły sobie jego zasady i nic nie wskazuje na to, by miał podlegać istotnym zmianom.

W wyborach proporcjonalnych głosuje się na listy partyjne. Wyborcy proponuje się sprzedaż wiązaną. Wyborca oddaje swój głos nie tylko na tych, których chce wybrać, ale również na tych, których nie chciałby oglądać w Sejmie. Wybory personalne dokonywane są de facto przez kierownictwa partyjne, które układając listy wyborcze kierują się w pierwszym rzędzie interesami partii. Taki system wymusza na posłach bezwzględne podporządkowanie władzy, niszczy ich niezależność i ogranicza samodzielność. W ten sposób kształtuje się wodzowski charakter partii politycznych.

Ordynacja większościowa – osoby a nie partie?

Systemy większościowe, jedno-, czy wielomandatowe, pozwalają wyborcom wyrażać swoje preferencje personalne. Wyborcy są do tego bardzo przekonani. Świadectwem tego jest ruch j.o.w.

Niewątpliwie przedstawiciel wybrany w wyborach większościowych ma mocniejszy mandat indywidualny. O ile rośnie jego zależność od poglądów wyborców, to wyraźnie maleje ona w stosunku do partyjnych gremiów kierowniczych. Jeśli ktoś jest popularny w swoim okręgu, to partia traci możliwość wystawienia tam innego kandydata. Wpływa to na demokratyzację stosunków wewnątrzpartyjnych, osłabiając przy tym sankcję niewpisania na listę wyborczą.

Taki mechanizm wyborczy odbija się na polityce państwa, przesuwając jej punkt ciężkości w stronę problemów lokalnych. Rząd może mieć trudności w realizacji reform o charakterze strategicznym.

Wybory personalne są w jakiś sposób utopią, gdyż w przygniatającej liczbie przypadków wyborca niewiele, lub w ogóle nic nie wie o kandydatach. W polskiej rzeczywistości głosuje na partię, którą jest w stanie rozpoznać. Widać to wyraźnie przy wyborach senackich, gdzie mimo głosowania na osoby, partia rządząca dominuje jeszcze bardziej niż w Sejmie. Regułę łamie jedynie szczególna rozpoznawalność nazwiska. Dotyczy to jednak nie tylko polityków, ale również sportowców czy celebrytów, których poglądy polityczne są nieznane, a kompetencje wątpliwe. W ten sposób rugowane są mniejsze ugrupowania. Budowany jest system oparty na 2-4 partiach. Znacznie częściej niż przy wyborach proporcjonalnych partia wygrywająca wybory nie musi budować koalicji i może rządzić samodzielnie.

Wybory większościowe można odbywać w okręgach jedno-, lub wielomandatowych.

Najpopularniejszy i najbardziej zrozumiały sposób wyborów, który jest stosowany do wyborów różnych ciał w stowarzyszeniach, fundacjach, związkach to wybory większościowe, wielomandatowe. Spośród przedstawionej listy kandydatów, każdy może wybrać tyle osób ile liczy dane ciało Podobnie odbywały się dotychczas wybory do Senatu w okręgach wielomandatowych. Taki model głosowania do Senatu wzmacnia znacznie szanse partii, która wygrywa wybory do Sejmu, ale nie przekreśla całkowicie szans partii pozostających w opozycji. Można jeszcze dodać, że modyfikując wielomandatową ordynację większościową w ten sposób, że wyborca niezależnie od ilości mandatów w okręgu, ma prawo głosować tylko na jednego kandydata, uzyskuje się wynik zbliżony do proporcjonalności.

Efekt wzmocnienia partii zwycięskiej i eliminacji ugrupowań opozycyjnych jest znacznie silniejszy w wypadku wyborów w jednomandatowych okręgach wyborczych.

J.o.w i manipulacje granicami okręgów wyborczych

Przechodząc do wad systemów j.o.w. warto zanalizować zupełnie abstrakcyjny przypadek. Załóżmy, że preferencje wyborcze rozkładałyby się na terenie kraju całkowicie równomiernie, a popularność partii wiodącej przekraczałaby nieco 50%. Wtedy partia ta wygrywałaby wybory we wszystkich okręgach. Powstałby parlament monopartyjny. Opozycja, posiadająca poparcie prawie 50% wyborców, nie zdobyłaby ani jednego mandatu i byłaby całkowicie odsunięta od uczestnictwa w decydowaniu o losach kraju. Przy dużej popularności partii wiodącej opozycja uzyskuje ewentualne mandaty wyłącznie w terytorialnych enklawach, gdzie ma szczególne poparcie.

Partia rządząca jest w stanie dodatkowo poprawić swoją pozycję poprzez odpowiednie kształtowanie okręgów wyborczych. Tak zwana geografia wyborcza sprowadza się do tego, by budować okręgi, w których partia rządząca wygrywa wybory minimalną większością głosów np. 51 do 49%. Natomiast najlepszy okręg przygotowany dla opozycji to taki, w którym partia opozycyjna wygrywa jak najwyższą liczbą głosów np. 90 do 10%, a partia rządząca „marnuje” swoich głosów jak najmniej. Godzi to w konstytucyjną zasadę równości obywateli, bo w wyniku manipulacji granicami okręgów, głosy części wyborców są pozbawiane znaczenia. Stracona jest znaczna liczba głosów dla opozycji w okręgach partii rządzącej, te symboliczne 49% i niewielka liczba głosów, umowne 10%, dla partii rządzącej w okręgach opozycyjnych.

Manipulacja granicami okręgów jest znana od dawna. Nosi nazwę gerrymandering, od nazwiska gubernatora amerykańskiego stanu, który zbudował okręg wyborczy w kształcie salamandry. W ten sposób konserwatywny gubernator wyeliminował wpływy środowisk robotniczych na Wschodnim Wybrzeżu. Dobrze zrealizowana „geografia wyborcza” pozwala uzyskać partii rządzącej bezwzględną większość nawet wtedy, gdy w rzeczywistości jest od niej bardzo odległa. Trudno ocenić, jak dalece idea gubernatora Elbridge’a Gerry’ego przyświecała twórcom ordynacji do Senatu. Senatorom PiS nie pozostawiono nawet czasu na przeprowadzenie odpowiednich analiz. Jednak już pobieżne spojrzenie na niektóre okręgi wskazuje wyraźnie, że dotknęła je „geografia wyborcza”. Podstawą wyznaczania okręgów jest średnia liczba wyborców przypadająca na jeden mandat. Okręgi tworzy się w oparciu o granice powiatów, nie niszcząc przy tym związków funkcjonalnych i etnicznych ludności. Liczba wyborców na jeden mandat powinna mieścić się w granicach 0,5-1,5 średniej krajowej. Od razu można zauważyć, że dziwnym trafem obok siebie są okręgi, z których jeden zbliżony jest do dolnej a drugi górnej granicy tych wymogów. I co gorsza widać, iż do jednego okręgu w sposób arbitralny włączone zostaja na przykład dwie historyczne krainy, w których preferencje wyborcze są zasadniczo odmienne. Przy czym jest jasne, ze w wyniku takiego a nie innego podziału wyborcy tradycyjnie prawicowi z jednej części okręgu znajda się de facto bez reprezentanta. W zasadzie mogą pozostać w domu, bo bezpowrotnie znaleźli się w mniejszości i ich głosy i tak nie będą o niczym decydowały.

Zdumienie może budzić też na przykład połączenie w jeden okręg w Warszawie prawobrzeżnego Wawra z lewobrzeżnym Ursynowem i Wilanowem (okręg 43) czy prawobrzeżnej Białołęki z Bielanami, Śródmieściem i Żoliborzem (okręg 44). Ani w jednym, ani w drugim miejscu nie ma nawet mostu przez Wisłę.

Sądzę, że podziała na okręgi warto byłoby szczegółowo przeanalizować. Być może twórcy ustawy nie przyłożyli się do nich dostatecznie i w „geografii” istnieją jakieś luki, ale i tak przy obniżonej liczbie podpisów (z 3000 na 2000), można oczekiwać zgłoszenia licznych kandydatów i znacznego rozstrzelenia głosów. W tych warunkach PO dysponując poparciem ponad 30% wyborców może uzyskać uzyskać ponad 85 mandatów w 100 osobowym Senacie.

Zmiany wprowadzane kuchennymi drzwiami

Drugą sprawa jest decyzja o przyjęciu ordynacji wyborczej do Senatu w oparciu o j. o. w. w tzw. wersji westminsterskiej charakterystycznej dla St. Zjednoczonych i Wlk. Brytanii.

Wersja ta przewiduje głosowanie w jednej turze i nie stawia zwycięskiemu kandydatowi warunku przekroczenia 50% głosów.

Konsekwencją tego jest fakt, że w realiach Polski przy znacznej liczbie kandydatów i rozstrzeleniu głosów, może się zdarzyć, że wygra kandydat, który uzyska 20% głosów przed kandydatem, który głosów zbierze tylko 19,9%, w ten sposób 80% wyborców nie będzie miała żadnego wpływu na wybór swego reprezentanta.

Dlaczego kiedy wójta, burmistrza, prezydenta miasta wybiera się w dwóch turach, do wyboru senatora wystarczy jedna?

Dlaczego zrezygnowano z systemu francuskiego gdzie w okręgach w których żaden z kandydatów nie przekroczył 50% dwóch, którzy uzyskali najlepsze wyniki startuje w drugiej turze i wszyscy wyborcy mają ponownie okazję wypowiedzieć się kogo wolą na swojego reprezentanta?

Można oczywiście twierdzić, że system westminsterski sprawdza się w krajach anglosaskich, ale warto pamiętać, że demokracja amerykańska czy brytyjska liczą 150 lat i w tym czasie zostały tam wybudowane inne poza wyborcze mechanizmy demokratyczne. Po pierwsze nie ma tam partii wodzowskich, a demokracja wewnątrzpartyjna jest bardzo szeroka, po wtóre wybory poprzedzane są prawyborami, w których uzewnętrznia się rola przyszłych wyborców, a nie wola aparatu partyjnego.

Warto zdawać sobie sprawę, że w krajach postsowieckich wybory większościowe są prawdziwą zmorą ugrupowań opozycyjnych i przedmiotem działań korupcyjnych poszczególnych kandydatów. Pogląd, że bliżej nam do Stanów Zjednoczonych niż do Gruzji czy Ukrainy wydaje mi się nazbyt optymistyczny i zafundowanie nam jednomandatowych okręgów w wyborach do Senatu w jednej turze uważam za wyraz cwaniactwa i niefrasobliwości nie liczącej się z interesami państwa.

Szczególnie oburzające jest to, że projekt zawierający istotne zmiany ustrojowe był przygotowywany w tajemnicy przez PO i został wprowadzony do ustawy Kodeks Wyborczy , jako poprawka Senatu, w ostatniej chwili w przeddzień posiedzenia Senatu tak, że większość senatorów nie miała możliwości zapoznania się z nim przed debatą. Przygotowanie projektu, a w szczególności dopracowanie sprawiedliwego bądź niesprawiedliwego podziału na okręgi wyborcze zajmuje wiele czasu i projekt musiał być przygotowywany już od dawna. W tej sytuacji nie poddanie go debacie publicznej i wprowadzanie tylnymi drzwiami można uznać jedynie za przejaw nie przebierającego w środkach oszustwa.

Rola Sejmu i Senatu

Rozróżnijmy jeszcze raz rolę Sejmu i Senatu jako naczelnych organów władzy państwowej.

Zgodnie z Konstytucją Sejm obok funkcji prawotwórczych powołuje i odwołuje rząd oraz pełni funkcje kontrolne w stosunku do władzy wykonawczej. W tej sytuacji, jak już pisałem, ordynacja oparta o j.o.w. ograniczająca wachlarz poglądów reprezentowanych w Sejmie wzmacnia ugrupowanie rządzące i stabilizuje rząd.

Senat natomiast jest instytucją całkowicie odciętą od wpływu na władze wykonawcza i właściwie jedynym jego zadaniem jest dyskutowanie i recenzowanie ustaw przychodzących z Sejmu.

W tym wypadku szeroki wachlarz poglądów i ograniczenie do minimum antagonizmów partyjnych jest po prostu niezbędne. Senat nie obali rządu, a niski próg odrzucenia poprawek Senatu przez Sejm nie pozwoli mu wypaczyć idei przyświecających większości sejmowej. Jaki wiec cel ma drastyczne ograniczanie udziału opozycji w Senacie? Chyba tylko odebranie jej głosu i zapewnienie sobie większej liczby synekur.

Rozumiem, że Senat padł ofiarą i populizmu i oszustwa. Ponieważ znaczna część społeczeństwa jest zwolennikami j. o. w. – to dajmy im wymarzone j.o.w. w wyborach do Senatu bo to i tak nie ma znaczenia, natomiast nie możemy im dać j.o.w. w wyborach do Sejmu, bo to byłoby początkiem upadku wodzowskiego charakteru partii i utraty wpływów aparatu partyjnego.

Sam fakt destrukcji instytucji Senatu nie jest może, aż tak niepokojący, bo istnieją systemy demokratyczne ograniczające się do jednej izby parlamentarnej. Natomiast niepokojące jest rozumienie w Polsce polityki, z którym nie mogę się pogodzić. Politykę rozumiem jako sztukę budowania kompromisów w gąszczu często sprzecznych interesów społecznych. Okazuje się, że polityka w rozumieniu szerokich rzesz obecnych funkcjonariuszy publicznych, to walka o uzyskanie przewagi przynajmniej jednego głosu i narzucenie innym swej woli. Prowadzi to albo do zamordyzmu, bo coraz bardziej drastycznymi metodami większość 50%+1 dąży do utrwalenia swojej przewagi, albo dla odmiany do awantury: w efekcie rozpadu partii, stowarzyszeń, związków. Zaburza się infrastruktura obywatelska, a od demokracji 50%+1, do demokracji jeszcze daleka i trudna droga.

Zbigniew Romaszewski