Kryzys leczony ordynacją

Artykuł zamieszczony w "Rzeczpospolitej" w lipcu 2004 roku

Kryzys polityczny, który przeżywa Polska jest nie mniej głęboki niż kryzys służby zdrowia i wymaga nie mniej pilnego przeciwdziałania. Same przedterminowe wybory niczego jednak nie załatwią. Nadszedł już czas na podjęcie zasadniczej debaty konstytucyjnej, ale nim ona przyniesie rezultaty, należy dać obywatelom prawo dokonania realnej wymiany elit politycznych poprzez zmianę ordynacji wyborczej. Zmiana ta musi przywrócić więź polityków z wyborcami nie destabilizując jednocześnie sceny politycznej.

80% absencja podczas wyborów do Parlamentu Europejskiego jest drastycznym dowodem na to, jak dalece aspiracje polityków rozmijają się z tym, co myślą ludzie i jak daleko posunęła się alienacja elit. Zapewne podczas wyborów parlamentarnych frekwencja będzie wyższa, ale trudno przypuszczać, aby znacznie przekroczyła 40%. Najwyraźniej ponad połowa społeczeństwa uważa, że nie ma wpływu na losy Kraju. Dotychczasową reakcją wyborców na nie aprobowane przez wielu przemiany, była przede wszystkim kontestacja. W wyborach 1993, 1997, 2001 wyborcy składali wotum nieufności wobec rządzących koalicji. Dziś społeczeństwo kontestuje wszystkich polityków nie chodząc na wybory i nie mając zaufania do żadnego ugrupowania.

Ordynacja i nielubiane partie

Od czasu gdy w „Rzeczpospolitej” ukazał się apel o zmianę ordynacji wyborczej na większościową, wielu polityków i intelektualistów upatruje w tej zmianie wręcz panaceum na bolączki polskiej polityki. Zastanówmy się więc jakie cele powinny przyświecać ewentualnym zmianom ordynacji wyborczej. Myślę, że po pierwsze – trzeba stworzyć obywatelom poczucie realnego wpływu na władzę, co może zwiększyć ich aktywność polityczną i po wtóre – należy dokonać przemian w funkcjonowaniu politycznych elit.

„Polityka nie musi być brudna”, to hasło do którego trzeba przekonać ludzi. Polityka to trudna sztuka budowania społecznych kompromisów, w której władza jest jedynie środkiem skutecznej realizacji programów społeczno-gospodarczych, a nie celem służącym zaspokojeniu indywidualnych, czy grupowych aspiracji. Od tej prawdy odeszliśmy tak daleko, że podstawowym warunkiem naprawy Rzeczpospolitej jest odbudowanie prestiżu życia politycznego, zaufania obywateli do państwa oraz międzyludzkiej solidarności.

Zmiana ordynacji wyborczej to ważne narzędzie naprawy państwa. Nie należy sobie jednak wyobrażać, że przenosząc do Polski ordynację wyborczą z Wielkiej Brytanii, Francji czy Niemiec stworzymy od razu państwo dojrzałej demokracji. O tym jak funkcjonuje ordynacja decydują wzorce myślenia politycznego kształtowane przez lata. Podobna ordynacja większościowa, która w krajach anglosaskich po stu kilkudziesięciu latach doprowadziła do ukształtowania się stabilnego systemu dwupartyjnego, w warunkach krajów byłego ZSRR, jest rozsadnikiem korupcji, fałszerstw wyborczych i sprzyja umocnieniu się monopartii władzy.

Pracując nad nową ordynacją wyborczą trzeba na początek wziąć pod uwagę fakt elementarny, choć często emocjonalnie kontestowany: strukturami organizacyjnymi życia politycznego w państwach demokratycznych są partie. Na partie można narzekać, można postulować ich rozliczanie i kontrolę, można powoływać partie nowe i likwidować stare, nie można tylko we współczesnym świecie wyobrazić sobie demokracji bez partii politycznych.

Realizacja celów społecznych i gospodarczych wymaga uwzględnienia ich w polityce państwa. Aby do tego doprowadzić powstają wspólnoty polityczne identyfikujące się z tymi celami. Jeśli cele głoszone i realizowane są jawnie, to mamy do czynienia z partiami funkcjonującymi w demokratycznym państwie. Gdy cel działania i samo istnienie realizującej go grupy są ukrywane, to mamy do czynienia ze spiskiem, bardzo groźną patologią życia politycznego (np. afera Rywina, sprawa Orlenu itp.). Tak czy inaczej struktury reprezentujące rozmaite interesy będą istnieć, czy nam się to podoba czy nie. Chodzi o to by jak najlepiej służyły ludziom.

Partie polityczne powinny tworzyć koncepcje rozwiązywania problemów państwa. Takich rozwiązań nikt nie jest w stanie wypracować indywidualnie. Dziś w Polsce nawet partie polityczne są często zbyt słabe, by podjąć się samodzielnie np. budowy alternatywnego budżetu lub przygotowania głębokiej reformy ochrony zdrowia. Dlatego też w nowej ordynacji wyborczej, powinniśmy się skoncentrować nie na tym jak partie polityczne osłabić, ale na tym jak je związać ze społeczeństwem i wymusić na nich wierność składanym obietnicom. Zbiór nawet najbardziej uczciwych i kompetentnych indywidualności nie jest w stanie stworzyć parlamentarnej bazy dla sprawnego, stabilnego i demokratycznego państwa. To wszystko przy pracy nad ordynacją musimy wziąć pod uwagę.

Nasza nieproporcjonalna proporcjonalność

Polska Konstytucja mówi, że wybory powinny być „proporcjonalne”. Przy czym słowo „proporcjonalne” użyte w Konstytucji oznacza, w gruncie rzeczy tyle, że głosuje się na partie polityczne, a przyjmowany w ordynacji wyborczej próg, oraz specjalny system rozdziału mandatów – pozwala, w mniejszym lub większym stopniu, na promowanie ugrupowań silniejszych. Obowiązująca obecnie metoda d’Hondta powoduje, ze te proporcjonalne z nazwy wybory są szczególnie nieproporcjonalne. I tak na przykład w wyborach 1997 roku AWS zamiast 134 mandatów wynikających z proporcjonalnego rozdziału, uzyskała 172 (plus 38), natomiast ROP zamiast 28 jedynie 6 (minus 22).

W ordynacji proporcjonalnej to kierownictwa partii politycznych ustalają kolejność na listach wyborczych, a wpływ wyborców na przesunięcie kogoś z miejsca mandatowego na nie mandatowe, lub odwrotnie jest minimalny.

Broniąc ordynacji proporcjonalnej mówi się zazwyczaj, że wyborcy wybierają bliskie sobie założenia programowe i ideowe ważne z punktu widzenia funkcjonowania państwa i ze w tak wybranym parlamencie mogą być reprezentowane wszelkie opcje. Obydwie te tezy są z gruntu fałszywe. Nawet wyrobiony wyborca nie czyta tekstów programowych przekraczających 1-2 strony, a w takiej objętości programy partyjne różnią się między sobą głównie w sferze leksykalnej. Ten mówi o narodzie, tamten o społeczeństwie, ten o sprawiedliwości tamten o prawie, a ogólnie wszyscy akceptują pogląd, że najlepiej być młodym, zdrowym i bogatym. Obszerniejszych opracowań programowych nie czytają zaś nawet kandydaci do parlamentu. I jak tu wybierać? Konkurencja toczy się więc faktycznie w oparciu o proste, populistyczne hasła i obecność w środkach masowego przekazu.

Nieprawdą jest również, że ordynacja proporcjonalna stwarza możliwości zaistnienia różnorodnym opcjom politycznym. Z jednej strony 5 % próg dla partii i 8 % dla koalicji eliminuje najsłabsze ugrupowania, z drugiej strony, przyjęta metoda rozdziału mandatów (np. d’Hondta, bardzo dyskryminuje te ugrupowania słabsze, które próg przekroczą.

Mimo wszystko upodobanie polskiego świata polityki do wyborów proporcjonalnych nie jest tylko wynikiem przewrotności, ale ma racjonalne źródła. W raczkującej jeszcze demokracji taka ordynacja pozwala bowiem wzmocnić ugrupowania rządzące za pomocą środków prawnych i ustabilizować władzę wykonawczą. Warto zauważyć, że polskie rządy powołane przez Sejm I kadencji, wybrany rzeczywiście proporcjonalnie, przetrwały tylko miesiące. Natomiast koalicje rządzące wyłonione z Sejmów II, III i IV kadencji, wybieranych z zastosowaniem progów wyborczych i preferencyjnych systemów dzielenia mandatów, przetrwały bądź pełne 4-letnie kadencje, bądź też z pewnym trudem usiłują ich dotrwać. Przy bardzo silnym indywidualizmie Polaków o wartości jaką stanowi stabilność państwa warto pamiętać.

Poza tym, możliwość wystawiania kandydatów do parlamentu przez kierownictwo partii sprzyja dyscyplinowaniu ugrupowań. Jeśli mniej istotne staje się zaangażowanie ideowe i solidarność ugrupowania, to trudno sobie wyobrazić wspólnotę polityczną funkcjonującą bez systemu kar i nagród. W tym wypadku nagrodą dla działacza za aktywność i lojalność wobec partii jest mandat poselski. Taka selekcja niekoniecznie idzie w parze z promowaniem refleksji politycznej i kompetencji legislacyjnej niezbędnej w parlamencie, za to jest potrzebna do sprawnego pokonywania meandrów politycznej taktyki. Psuje parlamentowi opinię, ale poprawia sterowność partiom.

W unormowanej sytuacji politycznej zwolennikami systemu proporcjonalnego są raczej ugrupowania silniejsze. Dziś, w związku z kryzysem politycznym, sytuacja jest inna. Jedyny przyszły, realny beneficjent dotychczasowej ordynacji wyborczej PO, opowiedział się za systemem wyborów większościowych. System taki jest też akceptowalny dla ugrupowań, które mogą nie przekroczyć 5% progu wyborczego, a zarazem nie stanowi zagrożenia żywotnych interesów tych partii, które oscylują w granicach 10%. Tak więc, powstała dość wyjątkowa sytuacja, w której wydaje się możliwe wynegocjowanie ordynacji wyborczej w oparciu o merytoryczne argumenty.

W przypadku osiągnięcia w tej dziedzinie konsensusu, wykreślenie z Konstytucji słowa „proporcjonalne” nie powinno stanowić problemu. Przy czym wiązanie tego z postulatami szerszych zmian konstytucyjnych (całkowicie w obecnych warunkach nierealistycznymi), jest w rzeczywistości opowiedzeniem się przeciwko dokonaniu reform wyborczych. Dlatego też niezwykle niebezpieczne wydają mi się poczynania PO. Obawiam się, że partia ta, dla uzyskania poklasku mniej świadomych obywateli, skłonna jest ryzykować ustrojowe podstawy demokracji.

Zbawcza większościowa i jej wady

W ordynacjach większościowych to wyborcy, głosując na osobę, bezpośrednio decydują kogo chcą mieć w parlamencie. Oczywiście wyrażają w ten sposób również swoje preferencje dla partii politycznych, ale odbywa się to pośrednio. Partie muszą wysuwać takich kandydatów, którzy są akceptowalni dla wyborców. Inaczej mówiąc, pozycja wyborców zostaje wzmocniona. Zmienia się również pozycja posła wobec władz partii. Poseł nie jest już ich nominatem, ale reprezentantem swoich wyborców i może bardziej efektywnie wpływać na politykę partii. W ten sposób udrożniony zostaje przekaz informacyjny od wyborców do elit politycznych, co zmniejsza zagrożenie ich alienacją.

Ordynacja większościowa stwarza również szansę wprowadzenia do parlamentu, przedstawicieli mniejszych ugrupowań, czy funkcjonujących poza układami politycznymi popularnych działaczy społecznych. Stwarza więc tak oczekiwaną możliwość odnowienia elit politycznych.

Mimo to nie jest całkiem bez wad. Wybory w jedno mandatowych okręgach mogą się odbywać w jednej lub dwu turach. Jeśli wybory odbywają się w jednej turze, to mandat przypada kandydatowi, który uzyskał największą ilość głosów. W warunkach polskich łatwo może się okazać, że w okręgach wyborczych wystartuje po kilkunastu kandydatów i zwycięży ten, który uzyskał dajmy na to 16,7% głosów przed tym, który zebrał ich tylko 16,55%. Taki wynik nie daje moralnego prawa do reprezentowania wszystkich wyborców.

W dodatku przy wyborach większościowych bardzo ważna jest rozpoznawalność kandydata, która wcale nie musi wynikać z jego kwalifikacji politycznych. Najlepszym przykładem na to jest sukces jaki w sondażach prezydenckich odniosła pani Jolanta Kwaśniewska. Nie mam nic przeciwko posłom sportowcom, aktorom, prezenterom bo w parlamencie powinny być reprezentowane różne środowiska, ale leninowska teza, że każda kucharka może rządzić państwem jest grubo przesadzona. Kucharka może rządzić państwem, ale do tego celu musi się bardzo dużo nauczyć, a wtedy przestanie być kucharką, a stanie się politykiem. Do tego czasu będzie ofiarą manipulacji i narzędziem w rękach demagogów w rodzaju Lenina.

Obawa o to, iż do Parlamentu dostaną się ludzie przypadkowi, albo ci którzy mandat „kupili” sobie dzięki pieniądzom, to jedna strona medalu. Druga to możliwość, iż wyborcy podobnie jak robią to w dotychczasowych wyborach senackich, zamiast wybierać godne zaufania osoby, nadal będą kierować się przede wszystkim kolorem partyjnym. W tym przypadku zasada, że „najmocniejszy bierze wszystko” (nawet jeśli dostał tylko 20%) doprowadza do nieproporcjonalnego wzmocnienia partii rządzącej, tak jak to widzimy w obecnym Senacie.

Co gorsza właściwie nie sposób przewidzieć politycznych rezultatów wyborów większościowych w jednej turze. Obawiam się, że żaden socjolog nie wie jak zachowaliby się w takiej sytuacji polscy wyborcy. Czy preferując partie polityczne doprowadziliby do nadmiernego wzmocnienia wiodących ugrupowań? Czy przeciwnie - kontestując istniejące ugrupowania, wybraliby sejm indywidualności, nie będący w stanie powołać rządu? Nadmierne wzmocnienie koalicji rządzącej prowadzi do arogancji władzy i nie liczenia się z opozycją. Rozbity sejm to przedłużenie chaosu i zagrożenie dla bytu państwowego. Można mieć nadzieję, że uniknęlibyśmy obu skrajności, ale gwarancji nie ma.

Tych wad pozbawiony jest system francuski. Wybory odbywają się tam w dwu turach, chyba że któryś z kandydatów uzyska od razu ponad 50% głosów. W pierwszej turze obywatele mogą wybierać spośród pełnej gamy zgłoszonych kandydatów, do drugiej zaś przechodzi tylko dwóch, którzy dostali najwięcej głosów i to spomiędzy nich wybiera się przedstawiciela okręgu. O tak wybranym reprezentancie można powiedzieć, że choć nie musi być idolem swoich wyborców, to przynajmniej cieszy się pewną życzliwością ponad połowy z nich. Pomiędzy turami partie zawiązują koalicje i ostatecznie wyborcy wybierając jednego z dwu kandydatów ustalają, która koalicja będzie rządzić. System ten praktycznie eliminuje ugrupowania skrajne i stabilizuje scenę polityczną.

Podstawowy zarzut jaki wysuwa się przeciwko wyborom w dwóch turach, to obawa o niską frekwencję w drugiej turze. Sądzę, że jest ona uzasadniona. W Polsce ordynacja taka była już stosowana przy wyborach Prezydenta RP, a także wójtów i prezydentów miast. Na tle ogólnego marazmu, frekwencję w drugiej turze można było uznać za raczej obiecującą. Wobec zapowiedzi politycznych zmian i w aurze nowości, można by się spodziewać w wyborach parlamentarnych jeszcze lepszych wyników. W końcu współzawodnictwo dwóch osób to mechanizm prosty i do ludzi przemawia.

Najlepsza mieszana

Jak wykazałem powyżej, ordynacje większościowe prowadzą na ogół do konsolidacji sceny politycznej, co w pewnych warunkach może okazać się także ich wadą. Na scenie politycznej w krajach anglosaskich czy we Francji już od wielu lat prawie nie pojawiają się na przykład nowe prądy polityczne. Można się tym nie przejmować, jeżeli sytuacja w kraju układa się pomyślnie, gorzej gdy sytuacja się psuje, a pojawiające się problemy nie mogą znaleźć rozwiązania w demokratycznych procedurach, blokowanych przez zaskorupiałą klasę polityczną. Wówczas rodzi się radykalizm i pokusa odwoływania się do przemocy.

Ordynacją, która moim zdaniem najlepiej mogła by się sprawdzić w polskich warunkach jest więc ordynacja mieszana. Przeważająca część mandatów obsadzana jest wówczas w wyborach większościowych, w okręgach jedno mandatowych, w dwu turach. Pozostałe mandaty dzielone są proporcjonalnie pomiędzy listy krajowe komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach. Podstawą podziału może być liczba głosów uzyskanych przez kandydatów danego komitetu w pierwszej turze wyborów większościowych. Podział ten powinien być rzeczywiście proporcjonalny, bez progów i sztucznych metod dzielenia mandatów.

Wysoki procent obsadzony w okręgach jedno mandatowych zapewnia rozszerzenie wpływu wyborców i jednocześnie sprzyja stabilizacji większości rządzącej. Jednocześnie część proporcjonalna zabezpiecza partiom możliwość wprowadzenia do parlamentu działaczy szczebla krajowego, a także pozwala nowo powstającym ruchom na zaistnienie w parlamencie. Taka ordynacja daje też w obecnych warunkach największe szanse na wynegocjowanie konsensusu, na który zgodzi się 2/3 Sejmu R P i wykreślenie z Konstytucji słowa „proporcjonalne”.

Warto przypomnieć, że właśnie taką ordynację proponował Społeczny Projekt Konstytucji, który poparło podpisami około 2 mln obywateli. Skoro więc kadencja parlamentu, jak można sadzić, przedłuży się jeszcze o rok, to niezależnie od toczonych na forum Sejmu sporów, można by podjąć próbę zbudowania kompromisu chociaż w tej jednej sprawie - ordynacji wyborczej. Byłby to dar polityków dla narodu. Trzeba byłoby tylko powołać ponadpartyjny zespół, złożony z ludzi dysponujących autorytetem w swoich ugrupowaniach i rozpocząć prace nad nową ordynacją. Można to zrobić właściwie od zaraz.

Zbigniew Romaszewski