Ustawa na zamówienie
O referendum ogólnokrajowym

Artykuł z 11 marca 2003 roku

W piątek 7 marca Senat, wnosząc poprawki, przyjął ustawę o referendum ogólnokrajowym. Ustawa ta, powstała w oparciu o projekt prezydencki, reguluje sposób przeprowadzenia przyszłych referendów ogólnokrajowych, w tym najbliższego referendum dotyczącego przystąpienia do Unii Europejskiej.

Fakt, że ma ona regulować tak istotne wydarzenie jakim jest wyrażenie woli narodu wobec zasadniczego problemu ustrojowego państwa nie wpłynął pozytywnie na jakość ustawy, a raczej przeciwnie odcisnął na niej piętno okazjonalności i koniunkturalizmu.

Jednym głosem do Unii

Poważne wątpliwości nastręcza art. 75 ustawy o referendum krajowym, który w wypadku, gdyby wynik referendum nie był wiążący, zezwala Sejmowi na ponowne podjęcie uchwały w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. Sposób ratyfikacji takiej umowy która przekazuje w niektórych sprawach organowi międzynarodowemu kompetencje władzy państwowej reguluje art. 90 Konstytucji. Artykuł ten pozwala Sejmowi aby w formie uchwały wybrał tryb wyrażenia zgody na ratyfikację. Zgoda taka może być udzielona bądź w referendum ogólnokrajowym, bądź w wyniku ustawy przyjętej przez Sejm i Senat większością 2/3 głosów. Tak więc w wypadku gdy referendum nie przyniosło rozstrzygnięcia, Sejm może ponownie zadecydować, że zgody na ratyfikację udzieli parlament, bądź, że ponowione zostanie referendum ogólnokrajowe w innym terminie.

Problem ten jest przedmiotem szerokiej kontrowersji wśród konstytucjonalistów. Prof. Gebethner jest zdania, że uregulowanie takie, zapewne słuszne, winno się jednak znajdować w Konstytucji, zamieszczone natomiast w ustawie może się spotkać z zarzutem, że jest sprzeczne z dotychczasowymi uregulowaniami konstytucyjnymi. Prof. Winczorek czy Działocha są odmiennego zdania.

Nie odnosząc się do problemu konstytucyjności przepisu, jako polityk jestem w stanie wyobrazić sobie sytuację, w której w referendum nie uczestniczyło 50% uprawnionych, Sejm w oparciu o art. 75 ustawy zmienił tryb wyrażenia zgody na zgodę parlamentarną, zgodę tę uchwalił Sejm i Senat, a następnie oponenci wystąpili do Trybunału Konstytucyjnego z zarzutem niekonstytucyjności art. 75 ustawy. Okazałoby się wtedy, że o naszej akcesji decyduje nie naród, nie parlament, lecz ostateczne orzeczenie 15 sędziów Trybunału Konstytucyjnego przyjęte przewagą nawet jednego głosu. W tej sytuacji sugerowałbym Panu Prezydentowi, nim podpisze ustawę, zwrócić się do TK o uprzednie zbadanie konstytucyjności art. 75.

Przedstawione dotychczas problemy ustawy o referendum ogólnokrajowym były już przedmiotem różnych uwag i artykułów, natomiast jak dotychczas nikt nie zwrócił uwagi na całkowitą niefrasobliwość ustawodawcy zawartą w rozdziale 6 ustawy "Kampania referendalna i jej finansowanie".

Kto może prowadzić kampanię referendalną

Otóż zgodnie z art.37, rozpoczynającym rozdział 6 „Kampanią referendalną jest prezentowanie swojego stanowiska przez obywateli, partie polityczne, stowarzyszenia, fundacje oraz inne podmioty w sprawie poddanej referendum" Zgodnie z wyjaśnieniami taka definicja miała na celu maksymalne rozszerzenie kręgu podmiotów uczestniczących w kampanii referendalnej. Nie mogę się z tym zgodzić. Zawarte w dalszej części ustawy uregulowania wydają się świadczyć o czymś wręcz przeciwnym o potrzebie odpowiedniego wyselekcjonowania uczestników kampanii.

Art. 37 nie zawiera w rzeczywistości żadnych treści normatywnych i w swoim literalnym brzmieniu jest powtórzeniem konstytucyjnego prawa obywateli do wolności słowa. Problem pojawia się wtedy gdy ustawodawca przypomina sobie, czym naprawdę jest kampania referendalną i reglamentuje czas, miejsce, sposób prowadzenia kampanii w art. 38-46. Okazuje się wtedy, że moje konstytucyjne uprawnienie obywatelskie do wolności słowa zostaje zgodnie z literą ustawy nazwane kampanią referendalną i w związku z tym poddane ograniczeniom. Tak więc na przykład jeżeli w dniu wyborów wymienimy z żoną poglądy na temat tego, jak będziemy głosować, to zgodnie z art. 37, 38, 39 naruszamy zakaz prowadzenia kampanii na 24 godziny przed głosowaniem i podlegamy grzywnie z art. 84. Takie śmiesznostki pojawiają się wtedy, kiedy treść normatywną przepisów zastępują frazesy propagandowe.

Jednakże nie tu jest problem, bo wśród wszystkich równych podmiotów uczestniczących w kampanii są podmioty równiejsze. Art. 48 wprowadza pojęcie podmiotów uprawnionych, a więc takich, które mają prawo desygnować swoich mężów zaufania do komisji wyborczych (art. 18) oraz prawo korzystania z bezpłatnego czasu antenowego w elektronicznych mediach publicznych art. 49 - 55. Podmioty uprawnione są to realne podmioty, które faktycznie będą prowadziły kampanię referendalną. Ustawodawca miał prawo takie podmioty wyznaczyć, zdumiewające jest tylko, że zrobił to w sposób zakamuflowany. W tych warunkach należałoby się bardziej szczegółowo przyjrzeć art. 48, kto mianowicie jest tym „szczególnym podmiotem uprawnionym", który rzeczywiście może prowadzić kampanię.

Tak więc, po pierwsze, partie polityczne, które w ostatnich wyborach uzyskały co najmniej 3 % głosów, lub wchodziły w skład koalicji, która zebrała co najmniej 6 % głosów. Może to niesprawiedliwe i tendencyjne, ale przynajmniej jasne.

Po drugie kluby poselskie i senatorskie bądź parlamentarne zrzeszające co najmniej połowę członków zgłoszonych tam przez komitety wyborcze wyborców. Dziwi mnie niezwykła drobiazgowość ustawodawcy, gdyż w rzeczywistości istnieje tylko jeden taki klub - Blok Senat 2001.

Wreszcie po trzecie, podmiotami uprawnionymi okazują się stowarzyszenia, organizacje społeczne i fundacje, które są już co najmniej od roku zarejestrowane, obszarem ich działania jest teren całej Polski, a ponadto prowadzą działalność związaną z przedmiotem referendum i działalność ta mieści się w zakresie ich celów statutowych. Myślę, że właśnie tutaj zawiera się cała istota selekcji podmiotów, które mają realne prawo uczestniczenia w kampanii referendalnej.

W wypadku referendum akcesyjnego oznacza to, że wśród podmiotów uprawnionych znajdą się przede wszystkim i to dość masowo te podmioty, które kiedyś, ubiegając się o dotacje z funduszy europejskich, zapisały w swoim statucie działalność na rzecz integracji europejskiej, być może kilka podmiotów zajmujących się monitoringiem procesu akcesyjnego i to wszystko. Nie słyszałem, aby ktoś przeciwny akcesji wpisywał to do statutu tworzonego przez siebie stowarzyszenia. Oczywiście, ostatecznej interpretacji przepisów dokona Państwowa Komisja Wyborcza i Sąd Najwyższy i być może stworzą oni jakąś niewielką furtkę dla przeciwników integracji, ale przy obecnym uregulowaniu nawet nie bardzo sobie wyobrażam, jak mogła by ona wyglądać i kto mógłby się przez nią przecisnąć.

Warto może dodać, że wykorzystując bramę główną podmiotami uprawnionymi staną się nagle fundacje, stowarzyszenia i organizacje od lat nie prowadzące żadnej aktywnej działalności, a posiadające odpowiedni zapis formalny w statucie. Za to przed bramą pozostaną potężne organizacje społeczne, jak związki zawodowe, związki kółek rolniczych, gospodyń wiejskich, organizacje producentów, patriotyczne itp., które takiego zapisu nie mają.

Nie jestem przeciwnikiem poszerzania kręgu podmiotów uprawnionych o organizacje społeczne, stowarzyszenia, czy fundacje, wręcz przeciwnie, uważam, że na liście podmiotów uprawnionych powinny się znaleźć również grupy obywateli, którzy utworzą swoje Komitety Referendalne, ale powinno to być uwarunkowane ich realną aktywnością społeczną, a nie formalnym, często przypadkowym zapisem w statucie organizacji.

Proces akcesyjny ingeruje tak szeroko w życie obywateli, że nawet trudno sobie wyobrazić działalności jakich stowarzyszeń, fundacji, czy organizacji społecznych mógłby nie dotyczyć. W tej sytuacji pozbawienie ich możliwości aktywnego uczestnictwa w kampanii referendalnej w oparciu o czysto formalne kryteria jest daleko idącym nadużyciem.

Jedynym kryterium, które daje się sprawiedliwie zastosować wobec podmiotów społecznych, jest ich faktyczna aktywność, którą można ustalić w procesie zbierania podpisów poparcia. Warto może zauważyć, że już samo zbieranie podpisów pozwala zwykłym ludziom włączyć się w kampanię refefenlalną i stanowi jej ważny element. Trudno więc zrozumieć dlaczego ustawodawca z tego zrezygnował.

Od kogo można brać pieniądze na kampanię

Wątpliwości jakie rodzi artykuł 48 ustawy umacnia art.47 regulujący zasady finansowania kampanii referendalnej. W ust. 2 stwierdza on, że „do finansowania kampanii referendalnej nie mają zastosowania przepisy ustawy ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP".

Co to oznacza w praktyce? W praktyce oznacza zupełną dowolność finansowania kampanii. Finansowanie kampanii nie musi być jawne, środki na kampanię nie muszą być wydzielone, nie ma również żadnych ograniczeń co do ich wysokości ani źródła pochodzenia. Oczywiście dyskryminowane są partie, które zgodnie z ustawą o partiach politycznych mogą być finansowane jedynie przez osoby fizyczne i to do określonej wysokości, ale i one korzystają, bo mogą finansować kampanię z wszelkich funduszy, a nie, jak w poprzedniej ustawie, wyłącznie z funduszu wyborczego.

Natomiast w wypadku stowarzyszeń, fundacji, czy organizacji społecznych hulaj dusza, piekła nie ma. Żadnych ograniczeń w pozyskiwaniu funduszy. Można je otrzymywać od osób fizycznych krajowych, zagranicznych, obywateli polskich i obcych, a także od osób prawnych krajowych bądź zagranicznych.

Trzeba być całkowicie pozbawionym wyobraźni, aby w Polsce po osiemnastowiecznych doświadczeniach kiedy to elity skorumpowane przez ościenne mocarstwa doprowadziły do upadku państwa, aby w takim kraju dopuszczać możliwość używania funduszy zagranicznych dla rozstrzygania problemów podstawowych dla suwerenności państwa.

Prawdziwy raj otwiera się jednak dla transferu środków finansowych z podmiotów gospodarczych skarbu państwa lub samorządów terytorialnych. Tu na szlachetny cel kampanii referendalnej do właściwie wybranych podmiotów można przekazać zupełnie przyzwoite środki i nie wywoła to sprzeciwu opinii publicznej. Skądinąd sądzę, że można by również pewną ilość brudnych pieniędzy przeprać i na pewno będą tacy, którzy wymyślą, jak to zrobić.

Jednocześnie od dwóch lat zamartwiamy się narastającą w kraju korupcją. Specjalna Komisja Sejmowa toczy dochodzenie w sprawie Rywina dotyczącej pomysłu zakupu uregulowań ustawowych. Coraz częściej pada słowo oligarchia, plutokracja, a ustawodawca dokonuje deregulacji przepisów dotyczących finansowania kampanii referendalnej jakby nigdy o tym nie słyszał. Stwarzanie sytuacji w której pieniądz może w dowolny sposób kształtować funkcjonowanie państwa jest znany w historii ustrojów. System taki nie nazywa się jednak demokracją lecz plutokracją.

Czego w ustawie zabrakło

Aby przywrócić ustawie referendalnej minimum uczciwości, należałoby:

1. Przeprowadzić weryfikację podmiotów uprawnionych poprzez zbieranie podpisów poparcia. Należałoby również stworzyć możliwości tworzenia Komitetów Referendalnych przez grupy obywateli.
2. Wprowadzić zasadę jawności finansowania kampanii, a także wydzielić środki na prowadzenie kampanii na odrębnych kontach
3. Ograniczyć pozyskiwanie środków na kampanię do osób fizycznych - obywateli polskich, podobnie, jak jest to przewidziane w ustawie o partiach politycznych.

Ostatecznie ustawa niesie ze sobą jakiś posmaczek PRL-u. Poprzez poszerzenie uprawnień do granic absurdu - wszyscy decydują o wszystkim doprowadzono do sytuacji, w której zwykły obywatel jest całkowicie bezbronny wobec przepisów formalnych, stając się przedmiotem perswazji mediów i pieniędzy. Jeśli taki stan dopuszcza nasza Konstytucja, to należałoby się zastanowić nad jej adekwatnością wobec problemów państwa.

Zbigniew Romaszewski
Warszawa, dnia 11 marca 2003 roku