„Samorząd 2002”-
obywatelski czy partyjny?

Artykuł zamieszczony w "Rzeczpospolitej" w 12 marca 2002 roku
Niektóre śródtytuły pochodzą od redakcji.
Pismem pochyłym zaznaczono tekst usunięty przez redakcję.

Prace nad ustawami samorządowymi dobiegają końca i obraz, który się z nich wyłania, nie nastraja optymistycznie. Wręcz przeciwnie widać coraz wyraźniej, że stoimy przed poważnym zagrożeniem, które może poczynić nieodwracalne szkody w funkcjonowaniu samorządów i samej idei samorządności.

SLD skoncentrowało się na dwóch najistotniejszych dla siebie zagadnieniach, a więc: czerwcowym terminie wyborów i zastosowaniu metody d’Hondta przy podziale mandatów w małych, liczących 3–8 mandatów okręgach wyborczych. Na dalszy plan odsunięto ustawy w sposób istotny modyfikujące ustrój samorządowy. A więc ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Kierunek proponowanych zmian wydaje się akceptowalny, ale trudno sobie wyobrazić, ażeby w tak krótkim czasie, jaki narzucono parlamentowi, udało się odszukać właściwy kształt głębokiej, w istocie rzeczy, reformy ustroju samorządowego kraju.

Aktualnie wiemy już, że wybory odbędą się jednak w październiku, że mandaty będą dzielone metodą d’Hondta oraz, że miasto stołeczne Warszawa będzie samorządowym miastem – powiatem, podzielonym na 17 dzielnic o ograniczonej w stosunku do obecnej sytuacji (gminy) samorządności.

Wybory samorządowe

Jednak najpoważniejszy problem, o zasadniczym znaczeniu ustrojowym, jest dotychczas nierozstrzygnięty. Ukrywa się on pod, z pozoru niewinną, ideą bezpośredniego wybierania przez ludność wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, a być może także starostów i marszałków województw. Dotychczasowy projekt, który zgłoszony przez SLD dotyczył wyłącznie gmin do 20 tysięcy mieszkańców, podlega w komisji sejmowej tak daleko idącym zmianom, że jego ostateczny kształt jest nieprzewidywalny.

Ja osobiście już w 1990 roku, kiedy przyjmowano pierwszą ustawę o samorządzie gmin, byłem zwolennikiem bezpośredniego wybierania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, ale wtedy taka idea nie przeszła i obecnie wprowadzenie jej stanowi istotną zmianę w ustroju samorządowym kraju. Wbrew powierzchownemu mniemaniu, bezpośredni wybór zmieni całkowicie układ stosunków miedzy zarządem a radnymi, kształtując zupełnie nowy układ kompetencji. Mówiąc obrazowo, bezpośredni wybór wójtów i burmistrzów może doprowadzić do dwóch diametralnie różnych sytuacji.

Z jednej strony może to być sytuacja, nazwijmy ją „polska”, w której bezpośredni wybór prezydenta państwa w niczym nie wzmacnia jego pozycji politycznej, z drugiej może to być system, w którym wójt lub burmistrz zarządza gminą w oparciu o podporządkowaną sobie biurokrację lokalną, a radni funkcjonują jedynie fasadowo, zbierając się cztery razy do roku, aby ustalić podatek od psów. Pomiędzy tymi biegunami mieści się cały realny system, który powinna ustalić nowa ustawa.

Jedna, czy dwie tury

W związku z bezpośrednim wyborem wójtów, burmistrzów i prezydentów miast całkowicie został pominięty problem trybu wyborów. Wybory w jednej czy w dwóch turach?

W wyborach przebiegających w jednej turze wygrywa ten który uzyskał najlepszy wynik. W wyborach przebiegających w dwóch turach, do drugiej tury przechodzi dwóch kandydatów i wyborcy mogą się ponownie zastanowić, którego z nich preferują. Łatwo zauważyć, że w wyborach przebiegających w jednej turze, przy dużej liczbie kandydatów, wynik może być całkowicie przypadkowy, a zwyciężyć może kandydat, który uzyskał kilkanaście procent głosów i ułamek procenta przewagi nad następnym. Tego rodzaju sytuacja emocjonująca na zawodach sportowych, czy konkursach piękności nie ma nic wspólnego z demokratycznymi wyborami, których celem nie jest sukces osobisty kandydata, ale wyłonienie osoby cieszącej się największym poparciem danej wspólnoty, osoby najbardziej reprezentatywnej. Cel ten w dużo większym stopniu realizują wybory w dwóch turach.

Problem ten jest bardzo poważny, bo przy rozdrobnieniu sceny politycznej, wybory w jednej turze zapewniają SLD prawie 100% zwycięstwo. Dokładnie z tego samego powodu są one nie do przyjęcia dla innych ugrupowań (o ile zachowały zdrowy rozsądek). Sądzę, że w gruncie rzeczy jest to najistotniejszy powód przeciągania się prac nad ustawą, mogący ostatecznie zaważyć na jej przyjęciu.

Ordynacja

Na tę sytuację przedwyborczą nakłada się systematycznie pogarszająca się sytuacja społeczno – gospodarcza kraju i nastroje jego ludności. W tej kwestii panuje wśród polityków pełna jednomyślność. SLD - licząc się ze spadkiem popularności- prze do wyborów czerwcowych, Samoobrona, licząc na wzrost nastrojów kontestacyjnych w społeczeństwie, popiera system d’Hondta.

Nie wchodząc w szczegóły funkcjonowania metody d’Hondta przy rozdzielaniu mandatów wyborczych pomiędzy kandydujące ugrupowania należy podkreślić, że metoda ta bardzo odbiega od zasady proporcjonalności, znakomicie uprzywilejowując ugrupowania silne kosztem wyeliminowania ugrupowań słabych. Próg procentowy, przy którym dane ugrupowanie ma szanse uzyskania mandatu, określa wzór empiryczny 50/m – gdzie m to liczba mandatów w danym okręgu wyborczym.

Przy ustaleniu podziału na okręgi dysponujące 3–8 mandatami oznacza to, że w okręgach 3–mandatowych mandatu nie uzyskają nawet ugrupowania dysponujące 16.6% głosów, zaś w 8–mandatowych- ugrupowania poniżej 6.1%. W praktyce prowadzi to do tego, że ogromna, licząca 30–40% rzesza wyborców nie będzie reprezentowana w samorządach.

W tych warunkach w wyborach samorządowych nie odegrają roli żadne ugrupowania lokalne, a rola aktualnie funkcjonujących ugrupowań politycznych, poza SLD i być może Samoobroną, będzie całkowicie marginalna. Ugrupowania te doskonale zdają sobie sprawę z dramatycznej sytuacji, jednakże ich myślenie o środkach zaradczych przebiega w kategoriach partyjnych i nie uwzględnia specyfiki instytucji samorządowych.

W końcu proces upartyjnienia samorządów, zapoczątkowany i przypieczętowany przez koalicje z udziałem SLD, nigdy nie spotkał się ze sprzeciwem ze strony ugrupowań określanych jako prawicowe, postsolidarnościowe bądź posierpniowe. Trudno się dziwić, gdyż podobnie zresztą jak na szerokim (niekoniecznie całym) świecie, samorządy stanowią źródło synekur dla średniego aparatu i finansów dla struktur terenowych partii.

Niepotrzebni społecznicy

Spróbujmy skonfrontować życie samorządowe kraju z jego rzeczywistością społeczno-gospodarczą.

Otóż w ok. 2150 gminach do 20 tys. Mieszkańców wybory przebiegają zgodnie z ordynacją większościową i wyborcy głosują na tych ludzi, których chcieliby widzieć w samorządzie, bez względu na ich rekomendacje partyjną. W gminach tych wybieranych jest ponad 32 tys. Radnych stanowiących reprezentację ok. 42% ludności kraju.

W pozostałych ok.300 gminach, reprezentujących ok. 58% ludności wybieranych jest 7,5 tys. Radnych w oparciu o ordynację proporcjonalną, bazującą na partyjnych preferencjach wyborców.

Do tej grupy samorządowców, rekomendowanych przez partie polityczne, dodać należy 10,3 tys. radnych samorządów powiatowych i 855 członków sejmików wojewódzkich, a także przynajmniej 1,5 tys. radnych jednostek pomocniczych (dzielnic) w miastach na prawach powiatów.

Jednakże działalność samorządowa to nie tylko ludność, ale również aktywność gospodarcza poszczególnych gmin. Brak jest takich danych statystycznych, ale opierając się na rozpiętości PKB na głowę ludności w poszczególnych podregionach kraju można sądzić, że wkład gmin do 20 tys. mieszkańców do całkowitego PKB kraju niewiele przekracza 15%.

Świadczy to o tym, że radni wybierani ze względu na osobiste kwalifikacje i autorytet w wyborach większościowych, są faktycznie bezradni i muszą stanowić klientelę upartyjnionych powiatów i województw.

Dyskusja dotycząca radykalnej zmiany ordynacji, aczkolwiek intelektualni atrakcyjna, byłaby całkowicie bezpłodna w odniesieniu do istniejącej AD 2002 rzeczywistości. Nie zmienia to postaci rzeczy, że przytłaczająca część Polaków nie działa w strukturach partii politycznych. Ludzi aktywnych, działaczy społecznych jest wielokrotnie więcej. Czemuż więc decydujemy się na preferencje partyjne w wyborach, eliminując ludzi, którzy chcieliby działać, chcieliby przyjąć na siebie odpowiedzialność za kraj, ale nie mają ochoty wikłać się w życie partyjne, robić karier politycznych i podlegać partyjnej dyscyplinie. Rezygnacja z ich aktywności to karygodne marnotrawstwo.

Koniec końców przysłowiowa dziura w moście nie jest ani lewicowa, ani prawicowa, a osoby działające w samorządzie powinny raczej dysponować cechami społeczników niż polityków. O przynależności do partii politycznej decyduje światopogląd i sfera poglądów politycznych czyli wizji rządzenia krajem – w ramach polityki wewnętrznej i zagranicznej. Ilość spraw, która łączy mieszkańców jednego terenu – nawet mających całkowicie różne poglądy polityczne – jest wielokrotnie większa niż to co może ich dzielić. Pamiętajmy, że w ramach kompetencji samorządu gminnego ich potrzeby i interesy są podobne, a znaczna część spraw jest wspólnych. Zaangażowanie społeczne, dobry kontakt z ludźmi, praktyczność, zaradność, talenty grupotwórcze, nastawienie na rozwiązywanie konkretnych problemów to te cechy, które powinny charakteryzować dobrych działaczy samorządowych. Jeśli pojawiłby się ktoś, kto pragnąłby zajmować się problematyką dzieci czy młodzieży to obojętne, czy nawiązywałby do tradycji Janusza Korczaka, czy św. Jana Bosko należałoby go powitać z równym entuzjazmem, byle reprezentował ich żarliwość i talent organizacyjny.

Podstawowe zagrożenia

Reasumując:

1. samorząd ulega pogłębiającemu się upartyjnieniu, w dużych gminach i powiatach eliminując ze swych szeregów szeroką kadrę lokalnych działaczy społecznych, a w małych czyniąc z nich klientelę partyjnych radnych i urzędników powiatu czy województwa;
2. rozstrzygnięcia ustawy warszawskiej oraz ustawy o wyborze wójtów, burmistrzów i prezydentów miast zmierzają w kierunku ograniczenia samorządności na rzecz zarządzania centralnego;
3. przyjęta metoda podziału mandatów oznacza w dzisiejszych uwarunkowaniach całkowitą marginalizację ugrupowań posierpniowych w życiu samorządowym kraju.

Taka sytuacja wymaga radykalnie innego spojrzenia na sprawę samorządów i podjęcia stosownych działań organizacyjnych. Pewnej inspiracji można tu poszukiwać w Komitetach Obywatelskich organizujących wybory samorządowe 1990 roku. Nie należy mieć złudzeń, że uda się w tak krótkim czasie, jaki pozostał do wyborów, odbudować aktywność, przezwyciężyć atomizację społeczeństwa, uzyskując stopień zaangażowania z 1990 roku. Jednakże innej drogi nie ma, gdyż indywidualna aktywność i poczucie wspólnoty stanowią o istocie samorządu. Wszelkie koalicje czy umowy partyjne muszą zakończyć się porażką. Po pierwsze, wobec istniejącego, konsekwentnie lansowanego negatywnego stanowiska społeczeństwa wobec polityki i polityków (można by sądzić, że światem powinny zarządzać nigdy i niczym nie skompromitowane konsorcja kapitałowe). Po wtóre, w trudnych, w nadchodzącym okresie, warunkach funkcjonowania samorządów i labilnej scenie politycznej, koalicje i zawierane umowy ustąpią miejsca realizacji partykularnych interesów.

Dlatego też istotnym byłoby powołanie pozapartyjnego obywatelskiego ruchu na rzecz samorządów.

Ruch taki, działając przede wszystkim na szczeblu powiatów, miałby za zadanie przygotowanie jesiennych wyborów i podejmowanie inicjatyw, mających na celu przezwyciężenie istniejących patologii.

Wydaje się, że cele ruchu winny dotyczyć:

1. budowy samorządów apartyjnych;
2. odbiurokratyzowania samorządu i wzmocnienia instytucji kontrolnych;
3. nadania samorządowi charakteru prospołecznego i wzmocnieniu współpracy samorządu z wolontariatem przy realizacji zadań lokalnych.

Budowa samorządów apartyjnych

Dlaczego apartyjnych wyjaśniałem poprzednio. Sądzę, że jest to zadanie podstawowe, aczkolwiek bardzo trudne. W wyniku przemian transformacyjnych, eliminujących w ogromnej mierze społecznikowstwo, spójność i aktywność zachowały struktury partyjne, mobilizowane co pewien czas kolejnymi wyborami i właśnie one zdominowały ruch samorządowy. Zasadniczą wadą tych struktur jest lansowanie swoich ludzi bez względu na ich kwalifikacje merytoryczne, moralne czy też realne możliwości wyborcze. Z tym zagadnieniem zetknąłem się podczas ustalania list Bloku Senat 2001 i z całą odpowiedzialnością twierdzę, że odejście od pozapartyjnej koncepcji mojej i Piesiewicza, na rzecz międzypartyjnej koncepcji parytetów, poważnie zaciążyło na wyniku wyborczym.

Tak więc trzeba powiedzieć jasno, że nie mamy nic przeciwko partyjnym, zapraszamy ich do współpracy, ale o miejscu na liście nie będzie decydowała przynależność partyjna, ale kompetencje, rzetelność, aktywność, popularność w lokalnym środowisku, dokonania.

Oczywiście ocen takich muszą dokonać środowiska lokalne, ale powinny istnieć sformułowane w miarę obiektywne kryteria formowania list i eliminowania osób skompromitowanych.

Spróbujmy się zorganizować, zaprośmy funkcjonujące na danym terenie partie polityczne, stowarzyszenia, lokalne autorytety i spróbujmy w tym gronie wyłonić reprezentację nie swoich, ale najlepszych. To bardzo trudne zadanie, ale jest ono niezbędne dla zaistnienia w nadchodzących wyborach.

Odbiurokratyzowanie samorządu i wzmocnienia instytucji kontrolnych

Biurokratyzacja i korupcja samorządów to temat dnia: jak sądzę odbiurokratyzowanie i walka z korupcją to podstawowe hasła wyborcze większości ugrupowań. Problem w tym, że mody i histeria nie najlepiej służą samoorganizacji społeczeństwa i warto by spróbować zobiektywizować rzeczywistość.

Po pierwsze: biurokratyzacja nie jest wyłącznie winą złych biurokratów, ale jest bezpośrednią konsekwencją stanowionego nadmiernie kazuistycznego prawa. Doskonale wyobrażam sobie system prawny (co więcej zgodny z systemem prawa unijnego), w którym podwojona ilość urzędników nie będzie w stanie nadążyć z przekładaniem papierów za ciągle rosnącymi potrzebami zarządzania.

A po drugie: nie tak ważne jest, ile ludzi funkcjonuje w samorządach, jak to, czym się oni zajmują. Ja osobiście obserwuję kompletne zagubienie ludności w gąszczu coraz to nowych przepisów. Gdyby część personelu, zamiast zajmować się egzekwowaniem przepisów, zajęła się pomocą w rozwiązywaniu problemów poszczególnych ludzi, to nie mielibyśmy przerostów w administracji, tylko zupełnie inny samorząd. Należałoby również, nie ulegając histerii, wzmocnić i uefektywnić instytucje kontrolne samorządów. Jak? To właśnie problem do dyskusji.

Prospołeczny charakter samorządów

Z tego, co już napisałem wynika bardzo wyraźnie, że postrzegam samorząd nie tylko jako pewną formę administracji lokalnej, ale również jako współorganizatora i sponsora oddolnych inicjatyw. Skupienie wokół radnych wolontariatu, współpraca z organizacjami pozarządowymi, to zagadnienie równie ważne jak rozwój gospodarczy czy sprawne zarządzanie.

W końcu żyjemy w XXI wieku, wieku rewolucji informatycznej i automatyzacji coraz to nowych dziedzin życia, tak więc i bezrobocie nie jest zjawiskiem przejściowym, które ustąpi wraz z przejściowym kryzysem. Na rynku pracy będzie się pojawiało coraz więcej osób zbędnych w procesie produkcyjnym czy usługach. Będzie to skutkowało degradacją tych ludzi, będzie skutkowało wzrostem patologii społecznych, przestępczości. Absurdem byłoby przekonywać do odrzucenia postępu technicznego, efektywności gospodarczej, ale skrajną nieodpowiedzialnością byłoby również nie zdawanie sobie sprawy z zagrożeń, które ten postęp niesie. Miejscem, gdzie nic człowieka nie jest w stanie zastąpić, jest kontakt z drugim człowiekiem. I te miejsca pracy są właśnie na dole, w terenie, w samorządach. Oczywiście wymaga to środków materialnych, wymaga nowego spojrzenia na politykę społeczno-gospodarczą państwa, inną redystrybucję dochodów, ale samorządy muszą być przygotowana na podjęcie takich działań, bo tylko one są w stanie je podjąć.

Samorządy to podstawowa tkanka funkcjonowania zdrowego kraju, w którym obywatele mają coś do powiedzenia, powołanie obywatelskiego ruchu na rzecz samorządu mogłoby się stać początkiem odnowy i podjęciem wyzwania jakie stawia XXI wiek.

Zbigniew Romaszewski