Korespondencja Senatora Zbigniewa Romaszewskiego
z Rzecznikiem Praw Obywatelskich

w sprawie mieszkań zakładowych

Poniżej zamieszczamy lreści listów w sprawie Ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe. Listy te zamieszczamy w całości.

List Senatora Zbigniewa Romaszewskiego do Rzecznika Praw Obywatelskich

Warszawa, dnia 21 lutego 2002 roku.

Szanowny Pan
Prof. dr Andrzej Zoll
Rzecznik Praw Obywatelskich

Szanowny Panie Profesorze!

W dniu 31 października 2000 roku skierował Pan pismem RPO/353463/00/V/ST wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o zmianie ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. Nr 39, poz. 442).

W uzasadnieniu swojego wniosku wskazał Pan, że należy tu rozważać następujące sytuacje - pozwolę sobie je tu zestawić:
Po pierwsze, osoby zamieszkujące mieszkania zakładowe mają prawo do swoich mieszkań, ponieważ te były budowane przez przedsiębiorstwa ze środków należących do pracowników jak na przykład fundusze socjalne.
Po drugie, osoby (fizyczne lub prawne) które nabyły mieszkania (wraz z lokatorami) w procesie prywatyzacji uzyskały prawo własności i nie można podważać ich zaufania do prawa.

Ponieważ ostatecznie zdecydował się Pan wniosek podpisać rozumiem, że uznał Pan, iż zaufanie do prawa ze strony relatywnie niewielkiej grupy nabywców mieszkań (jestem absolutnie pewien, że w ogromnej większości przypadków nie nabywanych w dobrej wierze) jest ważniejsze niż zaufanie do prawa ogromnej rzeszy mieszkańców mieszkań zakładowych (jestem absolutnie pewien, że mieszkania te były zasiedlane w dobrej wierze) -mających prawo do podstawowego bezpieczeństwa socjalnego.

Takie rozumienie spraw - postawienie pieniądza nad pracą i ekonomii nad człowiekiem jest mi całkowicie obce. Dlatego też postanowiłem zwrócić się do Pana Profesora z prośbą, by doradził mi Pan co mam odpowiadać ludziom zamieszkującym dawne mieszkania zakładowe, którzy ciągle zwracają się do mnie jako do senatora. Byłem jednym z autorów kwestionowanego artykułu, razem z senatorami IV kadencji Anną Bogucką-Skowrońską i Kazimierzem Kutzem. Jestem więc naturalnym adresatem takich listów.

Oto przykłady osób, które między innymi pisały do mnie w tej sprawie:
• Siedemdziesięciopięcioletnia emerytka z wyższym wykształceniem, otrzymująca około 1000 zł emerytury, sumiennie płacąca swoje rachunki, 41 lat mieszkająca w swoim mieszkaniu. Osoba ta dostała od nowego właściciela wymówienie tytułu prawnego do lokalu z dniem 1 stycznia 2005 roku - bez obowiązku dostarczenia jej lokalu zamiennego;
• Człowiek, który 25 lat temu w wypadku przy pracy stracił nogi i w ramach odszkodowania w postępowaniu układowym uzyskał dożywotnie prawo do mieszkania w bloku zakładowym bez płacenia czynszu. Nowy właściciel nie uznał roszczenia, od przejęcia lokalu naliczał mu czynsz i teraz dąży do eksmitowania jego rodziny za długi.
To były dwa przykłady - wcale nie te najbardziej drastyczne. Mam nadzieję, że rozumie pan mój problem i zechce mi pomóc.

Liczę na szybką odpowiedź.
Łączę wyrazy szacunku,
Zbigniew Romaszewski

Odpowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich

Warszawa, dnia 28 marca 2002 roku.

Pan
Zbigniew Romaszewski
Senator Rzeczypospolitej Polskiej

Szanowny Panie Senatorze

W piśmie z dnia 21 lutego 2001 r. przedstawia Pan Senator problemy najemców dawnych mieszkań zakładowych, których własność w trakcie procesów prywatyzacyjnych została przeniesiona na osoby trzecie. Pragnę zapewnić Pana Senatora, że opisane problemy są mi znane, a wynikają one przede wszystkim z bezczynności ustawodawcy tj. nieuchwalenia w odpowiednim czasie zgodnych z konstytucyjnym porządkiem prawnym regulacji, które zapewniałyby najemcom pierwszeństwo przy sprzedaży zajmowanych przez nich mieszkań.

Chciałbym zwrócić uwagę Pana Senatora na działania, jakie od wielu lat podejmowali moi poprzednicy, a które również ja kontynuowałem w celu wprowadzenia we wskazanym zakresie takich rozwiązań prawnych, które w procesie prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych uwzględniałyby interesy najemców mieszkań zakładowych. W tym celu w dniu 8 października 1992 r. skierowane zostały wystąpienia do Marszałka Sejmu RP, Ministra Przemysłu i Handlu, Ministra Przekształceń Własnościowych, Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, w których wskazano, że mieszkania zakładowe w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego traktowane były jako środki trwałe przedsiębiorstwa, do których miały zastosowanie ogólne reguły wynikające z przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 ze zm.), a szczególnie zasada, ze przedsiębiorstwo państwowe sprzedawało środki trwałe w drodze przetargu. Obowiązek przeprowadzenia przetargu nie doznawał żadnych ograniczeń w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych. Również ustawa z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) nie wprowadziła żadnych szczególnych rozwiązań w omawianym zakresie. W wymienionych wystąpieniach uznano za niezbędne stworzenie prawnych gwarancji stabilizacji prawa do mieszkania podkreślając, że prawo najemców mieszkań zakładowych do zajmowanych mieszkań nie może być uzależnione jedynie od kierunku prowadzonej przez przedsiębiorstwo państwowe gospodarki środkami trwałymi oraz kierunku proponowanych przekształceń własnościowych. Uwagi te przekazane zostały w/w podmiotom w celu ich wykorzystania w toku prac nad koncepcją zmian w obowiązującym prawodawstwie. Problem ten został ponowiony w wystąpieniu skierowanym w dniu 1 marca 1993 r. do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Niestety podjęte w tym zakresie działania legislacyjne nie rozwiązały podniesionych w wystąpieniach problemów. W 1996 r. wystosowane zostało do Prezesa Rady Ministrów kolejne wystąpienie w tej sprawie. W wystąpieniu tym ponownie wskazano na brak systemowych rozwiązań prawnych w zakresie prywatyzacji zasobów mieszkaniowych. Zwrócono uwagę, że prywatyzacja była prowadzona w sposób przypadkowy i nie istniała żadna spójna koncepcja owej prywatyzacji. Przypadkowe i nieskoordynowane działania legislacyjne w omawianym zakresie doprowadziły zaś do sytuacji, w której obowiązujące wówczas prawo postrzegane było przez zainteresowanych obywateli jako głęboko niesprawiedliwe, bowiem wszyscy w minionych dziesięcioleciach uczestniczyli w wytworzeniu państwowego majątku, który jest obecnie przedmiotem prywatyzacji. Jednakże tylko wybrane grupy obywateli mogły korzystać przy nabywaniu mieszkań z ulg i przywilejów, inne zaś grupy obywateli musiały ponosić pełne koszty przy nabywaniu mieszkań bądź w ogóle były pozbawione możliwości nabycia zajmowanych mieszkań. W wystąpieniu tym ponownie podkreślono potrzebę kompleksowego uregulowania problematyki prywatyzacji zasobów mieszkaniowych i to z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości społecznej. Niestety argumenty Rzecznika nie zostały podzielone przez Premiera i stosowne działania legislacyjne w odpowiednim czasie nie zostały podjęte. Następne wystąpienie w tej sprawie w dniu 19 października 1998 r. skierowane zostało ponownie do Ministra Skarbu Państwa. W wystąpieniu tym poinformowano Ministra Skarbu Państwa o coraz liczniejszych przypadkach, w których spółki z udziałem Skarbu Państwa nie wyrażały zgody na sprzedaż mieszkań swoim pracownikom, pomimo ofert składanych przez tych pracowników, a następnie sprzedawały całe kompleksy budynków mieszkalnych osobom z zewnątrz. Osoby te zaś, w bardzo krótkim odstępie czasu po zawarciu transakcji, oferowały sprzedaż lokali w tych budynkach ich najemcom po cenach o wiele wyższych niż cena zakupu. Podkreślono, że taka sytuacja wymaga rozważenia potrzeby wprowadzenia zmian do obowiązującego prawa. Niestety również i tym razem Minister odpowiadając na wystąpienie mojego poprzednika nie podzielił jego stanowiska.

W związku z tym, że podejmowanie działania nie przyniosły rezultatu w dniu 19 października 1999 r. skierowano wystąpienie do Przewodniczącego Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej Sejmu RP w sprawie uregulowania zasad sprzedaży mieszkań zakładowych. W wystąpieniu tym ponownie wskazano na potrzebę zapewnienia najemcom prywatyzowanych zakładowych zasobów mieszkaniowych prawa pierwszeństwa przy zakupie zajmowanych mieszkań.

Działania moich poprzedników zmierzały do wywołania stosownej inicjatywy ustawodawczej w celu zapewnienia przy sprzedaży mieszkań zakładowych prawa pierwszeństwa najemcom, którzy jako pracownicy w minionych latach aktywnie uczestniczyli w wytworzeniu i utrzymaniu państwowego majątku podlegającego obecnie prywatyzacji. Nie ulegało bowiem wątpliwości, iż jedynie sugerowane rozwiązanie zapobiegłoby sprzedaży budynków zakładowych na rzecz osób trzecich z pominięciem najemców.

Regulacje gwarantujące najemcom mieszkań zakładowych możliwość ich nabycia wprowadziła dopiero ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.), która weszła w życie w dniu 7 lutego 2001 r. Do tego czasu liczne były transakcje sprzedaży osobom trzecim budynków, w których znajdowały się lokale zasiedlone przez najemców. W dniu 14 kwietnia 2000 r. uchwalono przepis, który miał doprowadzić do odwrócenia skutków dokonanych już transakcji. Cel ten miał spełnić art. 3 ustawy o zmianie ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. Nr 39, poz. 442 ze zm.). W myśl tego przepisu właściciel mieszkania zakładowego nabytego przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy jest zobowiązany, na wniosek lokatora uprawnionego do zamieszkania i zamieszkującego w lokalu w dniu jego nabycia, do przeniesienia na rzecz tego lokatora własności mieszkania w cenie nabycia, z uwzględnieniem wartości zwiększonej poprzez poniesione nakłady.

Niestety przepis ten w sposób głęboki ingerował w treść konstytucyjnie chronionego prawa obywatelskiego jakim jest prawo własności, dlatego też wystąpiłem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie jego niezgodności, w zakresie w jakim nie wprowadzał on krótkiego terminu dochodzenia roszczenia wymienionego w tym przepisie oraz nie zawierał mechanizmu waloryzującego cenę nabycia z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 30 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją. Chciałbym zwrócić uwagę Pana Senatora na fakt, że kontrola konstytucyjności omawianego przepisu zostałaby uruchomiona niezależnie od podjętych przeze mnie działań. Wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 3 powołanej ustawy złożyła bowiem Gmina Zduńska Wola, która zaskarżyła omawiany przepis w całości. Pragnę podkreślić, że we wniosku jaki ja zdecydowałem się skierować do Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie zakwestionowałem art. 3 jedynie w części dotyczącej warunków na jakich miałoby być dochodzone przyznane najemcom roszczenie. Z uwagi na to, że przewidziane w tym przepisie ograniczenia własności zostały wprowadzone w celu realizacji innych konstytucyjnie chronionych wartości, w tym zasady sprawiedliwości społecznej, której wypełnienie w omawianym zakresie nastąpiło poprzez przyznanie roszczenia o nabycie mieszkania osobom, które w przeszłości aktywnie przyczyniły się do wytworzenia prywatyzowanej obecnie substancji mieszkaniowej nie zakwestionowałem samej okoliczności przyznania lokatorom roszczenia o nabycie mieszkania. Decydując się na przyznanie lokatorom roszczenia ustawodawca powinien jednak stworzyć prawne gwarancje tego, że będzie ono realizowane na warunkach możliwie najmniej dotkliwych dla aktualnego właściciela.

Wyjaśnić należy, że omawiany przepis nakazywał właścicielowi lokalu jego sprzedaż po cenie nabycia. Cena ta nie mogła być powiększona wyłącznie o nakłady poniesione przez właściciela na ten lokal. Oznaczało to, że z uwagi na zachodzące procesy inflacyjne przepis ten nakazywał właścicielowi wyzbycie się przysługującego mu prawa za cenę z reguły realnie o wiele niższą od ceny zakupu. Kwestionowana norma prawna nie wprowadziła bowiem jakichkolwiek ograniczeń czasowych w zgłaszaniu przez lokatorów roszczeń o nabycie mieszkania. Ustawodawca postawił tym samym właściciela w sytuacji, w której zadośćuczynienie przez tego właściciela obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu musiałoby mu przynieść straty. Obowiązki nałożone na właścicieli nie pozostawały zatem we właściwej proporcji do zamierzonych efektów polegających w tym przypadku na uczynieniu właścicielami mieszkań lokatorów, którzy w przeszłości przyczynili się swoją pracą do wytworzenia tej substancji mieszkaniowej.

Chciałbym zwrócić uwagę Pana Senatora, że Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży praw obywatelskich. Wykonując powierzone mi ustawowo zadania nie mogłem zaakceptować takiego rozwiązania prawnego, które w świetle zasady sprawiedliwości społecznej oraz z punktu widzenia lokatorów mieszkań zakładowych było słuszne, ale naruszało prawa obywatelskie innej grupy obywateli (tych bogatszych - przyp. redakcji).

Z wyrazami szacunku
Andrzej Zoll