Jak zlikwidować kontrolę państwową
czyli o poselskim projekcie Ustawy o NIK

Artykuł zamieszczony w "Życiu Warszawy" 4 października 1990 roku
Treść artykułu została bardzo mocno okrojona przez redakcję,

O potrzebie zreformowania NIK mówiono prawie od samego początku nowej kadencji parlamentu, ale działo się w tej sprawie niewiele NIK podobnie jak wszystkie inne instytucje państwowe pozostający w sferze nomenklaturowego władztwa nie potrafił odszukać dla siebie przewidzianego Konstytucją oparcia w Parlamencie i zawisł w próżni. Uległ pewnemu wyalienowaniu z przemian społeczno-politycznych obejmujących cały Kraj. Dodać należy, że Parlament pochłonięty problemami przekształceń ustrojowych i swoich własnych przeobrażeń nie bardzo pamiętał o instytucji mu podległej. Sprawa ożyła dopiero z chwilą konieczności powołania nowego Prezesa NIK, kiedy to dwaj kandydaci na to stanowisko zaprezentowali całkowicie różne rozumienie istoty tej Najwyższej Izby Kontroli.

Szok był tak duży, że postanowiono odroczyć wybór do sesji jesiennej; za to grupa posłów jeszcze 27 lipca 1990 r., a więc tuż przed rozpoczęciem przerwy wakacyjnej, wystąpiła z inicjatywą poselską przesądzającą charakter instytucji. Jak słusznie zauważyła Pani Marszałek Sejmu ustawa może wpłynąć na wybór Prezesa, a więc winna być rozpatrzona odpowiednio szybko.

Wypada więc ustosunkować się do przedłożonej Sejmowi Ustawy i doprecyzować różnice poglądów. Jak wynika z uzasadnienia ustawa podporządkowana jest idei równorzędności władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a wobec tego "najwyższy organ kontroli w państwie nie może służyć wyłącznie parlamentowi jak proponują niektórzy". Autorzy sądzą, że ustawa "stanowi powrót do idei kontroli neutralnej politycznie, fachowej i możliwie obiektywnej", której tradycyjnym przedmiotem są "operacje groszem publicznym". Celem kontroli jest "przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego", informowanie o nim właściwych podmiotów i "inspektorzy nie powinni w zasadzie mieć żadnych uprawnień w sferze wymierzania kar". Ustawa przewiduje ponadto funkcjonalne powiązanie NIK z Regionalnymi Izbami Obrachunkowymi.

Sądzi się ponadto, że NIK podporządkowany Parlamentowi, dostałby się "w sferę wpływów tej siły politycznej, która uzyskała w Parlamencie przewagę". Nie uważa się również za słuszne badania przez NIK skuteczności ustaw, gdyż powinny się tym zajmować kompetentne placówki naukowe. Konsekwentnie uważa się, że NIK nie powinna stanowić "pogotowia interwencyjnego, czego zewnętrznym wyrazem miałoby być utworzenie komórki NIK w gmachu Parlamentu".

Natomiast Koncepcja przedstawiona przez autora niniejszego artykułu oparta jest w gruncie rzeczy ha możliwie efektywnej realizacji konstytucyjnych dyspozycji art. 20 i 35 przyznających Sejmowi rangę najwyższego organu władzy państwowej (art. 20 ust. 1), powierzających Sejmowi kontrolę nad działalnością innych organów władzy i administracji państwowej (art. 20 ust. 3) oraz ustalających podległość NIK Sejmowi (art. 35 ust. 1). W kontekście tych unormowań przedłożony projekt poselski stanowi próbę dokonania zmian ustrojowych na drodze ustawy zwyczajnej, negliżując całkowicie uregulowania konstytucyjne, co autorzy lojalnie ujawniają. Tego rodzaju nonszalancja w stosunku do ustawy zasadniczej musi dziwić u prawników dążących do apolityczności, fachowości i obiektywizmu.

W normalnie funkcjonującym ustroju demokratycznym tego rodzaju argumentacja jest dla ustawy druzgocąca i nie wymaga ustosunkowywania się do szczegółowych niekonsekwencji i sprzeczności. My jednak znajdujemy się u progu zmiany Konstytucji wywodzącej się jeszcze z lat stalinowskich i przedyskutowanie problemu kontroli państwowej oraz roli Parlamentu jest ważne, nie tyle ze względu na omawiany projekt ustawy, który w moim przekonaniu powinien być odrzucony, ile ze względu na przyszłe unormowania konstytucyjne.

Po pierwsze: Ostateczne ustawowe rozwiązanie kontroli państwowej jest niemożliwe bez znajomości przyszłego kształtu ustroju państwa. W tej sytuacji uchwalanie pisanych ad hoc ustaw wydaje się niecelowe i dezorganizujące i tak już dostatecznie osłabioną działalność NIK.

W moim przekonaniu NIK wymaga w jakimś zakresie reorganizacji, ale powinna się ona dokonać w oparciu o stosunkowo niewielkie zmiany nowelizacyjne w dotychczas obowiązującej ustawie o NIK (o czym dalej). W dobie gwałtownych przemian gospodarczych daleko ważniejsze jest zapewnienie efektywnej kontroli prowadzącej do przestrzegania prawa i zwalczanie nadużyć niż ograniczanie zakresu kompetencji i rozstrzyganie nierozstrzygalnego w chwili obecnej (a właściwie rozstrzygniętego w obowiązującej konstytucja) sporu o podległość w imię dość wątpliwych uzasadnień teoretycznych.

Po drugie: Uważam, że proponowana koncepcja NIK wymaga rozwiązania dwóch niezależnych problemów: kontroli państwowej i wzmocnienia roli władczej Parlamentu. Jeśli chodzi o pierwszą sprawę, to sądzę, że:

1. Kontrola państwowa jest niezbędna.
2. Kontrola ta, winna nie tylko konstatować fakty nadużyć czy niedociągnięć, ale również dysponować kompetencjami pozwalającymi na ich usunięcie. Tak kontrolę państwową rozumie społeczeństwo i takiej skutecznej kontroli społeczeństwo oczekuje.
3. Kontrola, obejmująca swym zakresem również działalność rządu; powinna być sprawowana przez instytucję podlegającą temu samemu ciału które powołuje rząd.

Niezależnie od tego czy rząd będzie powoływany przez Prezydenta, czy przez Parlament, instytucje kontrolne, aby na to miano zasługiwały, powinny dysponować odpowiednimi kompetencjami, a nie być jedynie zespołem biegłych księgowych konstatujących fakty.

W tym kontekście obowiązująca obecnie ustawa po niewielkim znowelizowaniu bliższa jest realizacji tak rozumianych funkcji kontrolnych niż przedłożony projekt ustawy. Projekt ten stanowi natomiast ograniczenie uprawnień władczych czy to obecnego Parlamentu czy przyszłego Prezydenta wobec rządu i to jest chyba najistotniejsza treść polityczna tego projektu. Osobną sprawą jest wzmocnienie roli władczej Parlamentu.

Równorzędności władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej nie daje się osiągnąć przez całkowitą ich separację, a jedynie poprzez rozumne rozgraniczenie zakresu ich kompetencji.

Nie do pomyślenia jest np. rząd pozbawiony inicjatywy ustawodawczej czy możliwości wydania rozporządzeń, czy sąd pozbawiony egzekutywy. Podobnie Parlament, nie posiadający kontroli nad realizacją przyjmowanych ustaw, pełni w gruncie rzeczy rolę wygodnego parawanu dla inicjatyw legislacyjnych władzy wykonawczej i jest. bardziej chłopcem do bicia, niż równorzędnym uczestnikiem władzy.

Każdy, kto odbył choć jedno spotkanie z wyborcami wie, że czynią go oni odpowiedzialnym za wszystkie trudności jakie przeżywa Kraj, za wszystkie rzeczywiste i urojone niedociągnięcia rządu. Z praktyki parlamentarnej wie również, że jego wpływ na przeobrażenia zachodzące w Kraju jest bardzo ograniczony, a brak zorganizowanej obsługi nie pozwala mu na minimalne nawet wywiązywanie się z obowiązków przewidzianych ustawą: sam musi przeczytać przedłożone projekty ustaw, sam musi wyrobić sobie stanowisko, niezależnie od tego czy dotyczy ono emerytur, nauki, wojska, budżetu, czy czegokolwiek co staje przed Parlamentem. Sam musi zebrać odpowiednią dokumentację jeśli zamierza wnieść interpelację, która nie jest gołosłowna i wreszcie osobą własną musi uczestniczyć w posiedzeniach Izby, Komisji i Klubu, co zajmuje mu trzy dni tygodniowo nie licząc dojazdu. Pominąłem tu spotkania z wyborcami, które przewiduje ustawa oraz funkcje reprezentacyjne i odpowiednie kontakty tak krajowe jak i zagraniczne, które obowiązkowe nie są, ale bardzo rozszerzają możliwości działania parlamentarzysty tak dla dobra swego regionu jak i Kraju.

Przedstawiony katalog obowiązków wykazuje dosyć przekonywująco, że bez zorganizowania odpowiedniej obsługi Parlament musi stać się fikcją sprowadzającą się do podnoszenia ręki dla akceptacji gdzie indziej wypracowanych decyzji.

Aby głosować "za" można nie mieć żadnych argumentów, ma je zamiast ciebie projektodawca - żeby głosować "przeciw", trzeba mieć bardzo uzasadniony i ugruntowany pogląd który należy samemu wypracować. Stwarza to ogromną przewagę dla wszystkich inicjatyw władzy wykonawczej. I nieprawdą jest, że Parlament nie powinien wypełniać żadnych funkcji kontrolnych wobec władz wykonawczych, bo wszystkie parlamenty na świecie takie funkcje wykonują. Instytucja interpelacji, czy votum zaufania jest tego najlepszym przykładem. Jednakże na to aby instytucje te stały się realną formą kontroli rządu, parlamentarzysta nie może być zdany na samego siebie.

Nieprawdą jest również, że powierzenie szerokich funkcji Parlamentowi grozi tyranią większości, bo jedynym naprawdę realnym zabezpieczeniem przed nią jest istnienie opozycji posiadającej rzeczywisty dostęp do środków masowego przekazu i mobilizującej w ten sposób opinię publiczną. Najlepszym tego dowodem może być ostatni rok, podczas którego 35% mniejszość sejmowa oraz bardzo ograniczony w swych kompetencjach Senat dokonały zasadniczych przeobrażeń ustrojowych w Kraju. Na złudzeniu natomiast opiera się przekonanie, że tyranii większości mogłaby zapobiec niezależna, apolityczna grupa ekspercka, która w wyniku swej politycznej słabości musiałaby się stoczyć bądź na pozycje rządu, bądź wesprzeć na innych siłach istotnych politycznie. I to również znajduje swoje potwierdzenie tym razem w 40-letniej historii PRL - apolityczne grupy eksperckie, których nam nigdy nie brakowało, nie są w stanie realizować swej niezależności. I to są realia polityczne o których nie należy zapomnieć.

Po trzecie: Badanie skuteczności wdrażania oraz rzeczywistych efektów uchwalanych przez Parlament ustaw, to rzecz nie niej ważna niż gospodarka groszem publicznym. Nie wszystkie ustawy dają się przeliczyć na grosze, a wszystkie powinny służyć organizowaniu współpracy społecznej i wszystkie powinny być wykonywane. Kto może zaręczyć, czy nonszalancja wobec ustaw ekologicznych nie może się za chwilę okazać nawet bardziej kosztowna (i materialnie i społecznie) niż marnotrawione pieniądze. A takich przykładów można by wymienić wiele.

W dawnych uregulowaniach konstytucyjnych problemami przestrzegania prawa zajmowała się, przynajmniej formalnie Prokuratura Generalna. Dziś, w wyniku reorganizacji Prokuratury problem pozostał otwarty, ale nie przestał istnieć. Uważam, że problem ten powinien się znaleźć w kręgu zainteresowania instytucji kontrolnych państwa.

Czy oznacza to przekształcenie NIK w instytut naukowo - badawczy? Wcale nie. Być może zadanie to będzie można powierzyć istniejącym instytutom, ale ktoś to musi zrobić, ktoś to musi koordynować i na pewno nie dokona tego, jako dodatkowego zajęcia, samotny poseł czy senator. A więc pomysł, żeby zajęła się tym odpowiednia komórka NIK, nie jest aż tak bezsensowny, jak by się to mogło z początku wydawać.

Po czwarte: Nie odżegnuję się również od koncepcji użycia NIK-u jako pewnego rodzaju pogotowia interwencyjnego. Procesy przeobrażeń w naszym Kraju napotykają bardzo często, szczególnie na prowincji, na opór ze strony istniejących struktur personalnych. Do bardzo ograniczonego w swych możliwościach Biura Interwencji Senatu napływają często prośby o interwencję i to nie tylko od osób indywidualnych, ale również organizacji, samorządów czy wręcz instytucji państwowych.

Czy musi to świadczyć o nieudolności władzy wykonawczej? Nie koniecznie. Najczęściej świadczy o tym, że zakres przekształceń, które muszą się dokonać przekracza jej możliwości realizacyjne. I myślę, że sensowna i konsekwentna pomoc ze strony organów kontrolnych mogłaby tu stanowić bardzo istotny czynnik w przyspieszaniu (czy się to komuś podoba, czy nie) procesów demokratycznych w naszym Kraju. Nie ulegajmy złudzeniom, nie żyjemy jeszcze w Kraju ustabilizowanych struktur demokratycznych i na pewno przejściowa forma pogotowia interwencyjnego jest dziś nie do pogardzenia.

Po piąte: Na zakończenie parę uwag szczegółowych o projekcie ustawy. Zaskakuje w niej połączenie, pewnej wręcz drobiazgowości w regulowaniu jednych problemów z ogólnością w regulowaniu innych.

1. Art. 15 ust. 1. Dlaczegoż to niby NIK ma mieć nie więcej i nie mniej niż 5 departamentów centralnych, dlaczegóż to ustawa ma regulować ten wydałoby się wewnętrzny problem NIK? Jest to absolutny ewenement ustawowy, ale uzasadnienie o nim milczy. Czyżby odpowiedź mieściła się w odpowiedzi na pytania: kto, kogo, dlaczego?
2. Art. 36 ust. 1. Tryb zgłaszania projektu ustawy wydaje się wyjaśniać dlaczego to członkowie kolegium, inspektorzy NIK, a także Regionalnych Izb Obrachunkowych nie mogą pełnić funkcji posła, senatora, ani radnego; trzeba przyznać, że to również ewenement w polskim prawodawstwie. Można być posłem bądź senatorem i równocześnie ministrem głosującym nad votum zaufania dla siebie i to nie zakłóca monteskiuszowskiego trójpodziału władzy. Ba, ta sama osoba może równocześnie jako członek Parlamentu pełnić funkcje kontrolne w stosunku do Rządu, a jako wojewoda być przez Rząd kontrolowana. I to jest również w porządku. Niedopuszczalne jest tylko, aby członek Parlamentu bądź radny zasiadał w kolegium instytucji która konstytucyjnie podlega Sejmowi.
3. Art. 4. Niekonsekwencją w stosunku do przyjętej w ustawie apolityczności jest przedkładanie przez NIK wniosku o udzielenie lub odmowy udzielenia Rządowi absolutorium. W jaki sposób rozpatrując raport o wykonaniu budżetu państwa, zawierający omówienie różnych niedokładności i przekroczeń, apolityczne gremium NIK ma wyciągnąć, bez odwoływania się do gremiów politycznych, wniosek, czy udzielić rządowi absolutorium czy też postulować odmowę? Tak dalece politycznego wniosku nie da się wyciągnąć na podstawie ksiąg rachunkowych.
4. Art. 24. Rada Gminy może zlecić terenowemu departamentowi NIK przeprowadzenie kontroli problemowej. Podkreślam, zlecić, nie wnioskować. Takich zleceniodawców jest na terenie Polski ok. 3 tysięcy. I każdy z nich może mieć po parę problemów. Jak ustawodawca wyobraża sobie w tych warunkach koordynowanie i kierowanie departamentami terenowymi przez warszawską centralę i czy to aby nie przesada nadawanie Radom Gminnym uprawnień które w art. 3 w stosunku do NIK przyznaje się tylko Sejmowi, Senatowi, Prezydentowi RP i Prezesowi Rady Ministrów? Czy to aby nie deprecjonuje NIK-u jako instytucji?
5. Duża część ustawy poświęcona jest problemowi Regionalnych Izb Obrachunkowych. O ile jednak problemy organizacyjne są dość szczegółowo omówione, o tyle problem czym powinny się zajmować Izby Obrachunkowe potraktowany jest dość lakonicznie. W art. 23 naprawdę trudno jest się domyślić dlaczego to zamiast dotychczasowych delegatur tworzy się dwa nowe, podobno funkcjonalnie związane byty terenowe: departamenty NIK i Regionalne Izby Obrachunkowe. Obawiam się, że projektodawca ustawy sam nie potrafi przekonywująco na to pytanie odpowiedzieć, bo trudno ustalać zadania Regionalnych Izb Obrachunkowych nie znając zasad gospodarki finansowej samorządów, a ramowy plan posiedzeń Sejmu aż do 21 grudnia takiej ustawy nie przewiduje. Po co więc się tak spieszyć i tworzyć byty, których działalność musiałaby zacisnąć w próżni.

Nie zajmuję w sprawie Regionalnych Izb Obrachunkowych jednoznacznie negatywnego stanowiska, gdyż ich sens mógłby być dla mnie jasny dopiero z chwilą zapoznania się z zasadami finansowania samorządów. Wtedy, być może, sprawę tę należałoby włączyć do zakresu nowelizacji dotychczasowej ustawy o NIK.

Jaki jest w tej sytuacji mój pozytywny program reorganizacji NIK?

1. Reorganizacja NIK odbywa się przy założeniu, że będzie zmierzała do budowy sprawnej instytucji kontrolnej, wzmocnionej przez poszerzone działy analiz i studiów podlegającej Parlamentowi, współpracującej z Parlamentem i działającej głównie na jego potrzeby;
2. Reorganizacja powinna być prowadzona w taki sposób, aby ewentualne zmiany ustrojowe wynikające z nowej konstytucji nie powodowały kataklizmu, a jedynie podział instytucji NIK przebiegający wzdłuż istniejących podziałów organizacyjnych. Tak więc, np. jednostki kontrolne mogłyby zostać podporządkowane Prezydentowi, a jednostki studyjne Parlamentowi.
   Rozbudowa funkcji studyjnych i analitycznych oraz zmiany lokalizacyjne, jeśli by takie okazały się niezbędne, powinny być prowadzone w końcowych fazach organizacji.
3. Reorganizacja taka może i powinna być prowadzona w oparciu o znowelizowaną dotychczasową ustawę o NIK. Nowelizacja ta w różnym stopniu niezbędności winna obejmować następujące problemy:
   1. Określenie podmiotowego zakresu kontroli NIK. Przeobrażenia gospodarcze spowodowały oparcie działania instytucji korzystających z funduszów publicznych, bądź dysponujących nimi, o nowe formy organizacyjno — prawne. Wymaga to uregulowań zbliżonych do uregulowań zawartych w art. 2 projektu nowej ustawy. Zakres kontroli oraz stosowane sankcje winny zostać zróżnicowane" w zależności od charakteru instytucji.
   2. Zakres przedmiotowy kontroli winien zostać rozszerzony o możliwości śledzenia wdrażania i skuteczności poszczególnych ustaw Oczywiście w praktyce kontrola ta, szczególnie w pierwszym okresie, mogłaby dotyczyć wybranych zagadnień.
   3. Rozszerzenie uprawnień kolegium NIK o podejmowanie inicjatywy ustawodawczej. Podczas działań kontrolnych, bądź interwencyjnych, często ujawnia się potrzeba dokonania stosunkowo niewielkich zmian w aktach prawnych. Wyposażenie Kolegium NIK w prawo do inicjatywy ustawodawczej w takim właśnie zakresie mogłoby znacznie usprawnić i udoskonalić proces legislacyjny.
      Minimum mogłaby tu stanowić zobowiązanie NIK do składania w odpowiednich komisjach sejmowych projektu zmian w ustawach i wnioskowanie o podjęcie inicjatywy ustawodawczej przez przyznanie Kolegium NIK prawa do podejmowania inicjatywy ustawodawczej stało się szczególnie widoczne w związku z samą ustawą o Najwyższej Izbie Kontroli; trudno sobie wyobrazić by mógł ją poprawnie stworzyć ktoś niezaznajomiony ze specyfiką jej pracy.
   4. Szersze uwzględnienie roli Senatu w kierowaniu i współpracy z NIK.
   5. Można również zastanowić się nad ustaleniem przez ustawę składu Kolegium NIK. W skład Kolegium winni wchodzić kierownicy odpowiednich jednostek NIK, eksperci wnioskowani przez Prezesa NIK, oraz różni przedstawiciele Parlamentu wybierani w obu Izbach gwarantujący bezstronność instytucji.
   6. Na uwzględnienie zasługuje również przedstawiona w projekcie ustawy o NIK (art. 9) propozycja, aby Prezes NIK składał przed Sejmem przyrzeczenie.

Reasumując za najważniejsze uważam nie tyle modyfikacje uregulowań prawnych pozwalających na szerszą reorganizację NIK, ile intensyfikację jego działań w oparciu o szybkie zmiany, możliwe nawet przy obecnej ustawie.

Zbigniew Romaszewski